27668 (Должностные лица местного самоуправления: особенности правового статуса), страница 2

Наличие подобной бланкетной нормы вполне оправдано и необходимо, так как позволяет упорядочить круг вопросов, подлежащих закреплению в уставах муниципальных образованиях. При последующей экспертизе принимаемых уставов возможна властная коррекция предмета уставного регулирования, что позволяет держать практику локального нормотворчества в определенной желаемом русле¹.

Сформулируем наиболее важные принципы осуществления мэром своих полномочий:

1. приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2. законность;

3. гласность;

4. подконтрольность представительному органу местного самоуправления;

5. самостоятельность в пределах собственной компетенции;

6. ответственность перед населением муниципального образования, физическими и юридическими лицами, перед государством в соответствии с федеральным и областным законодательством;

7. экономическая, социальная и правовая защищенность выборных должностных лиц местного самоуправления.

Глава администрации муниципального образования является высшим должностным лицом исполнительного органа местного самоуправления и руководит деятельностью администрации на принципах единоначалия в пределах полномочий, определенных уставом муниципального образования, а также делегированных муниципальным собранием.

Глава администрации входит в состав депутатов муниципального собрания и может председательствовать на его заседаниях, а также быть избранным на должность председателя муниципального собрания (в этом случае глава администрации муниципального образования называется главой муниципального образования).

Глава администрации муниципального образования:

1. Представляет на утверждение муниципального собрания:

• проект бюджета муниципального образования;

• план комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

• предложения по введению местных налогов, штрафов и тарифов на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями;

• программы приватизации муниципальной собственности;

• проект генерального плана развития муниципального образования;

• предложения по порядку использования земельных, водных и иных ресурсов, находящихся в ведении органов местного самоуправления муниципального образования;

• проекты решений по вопросам местного значения;

2. Обеспечивает исполнение решений муниципального собрания.

Формирует и осуществляет руководство деятельностью администрации муниципального образования:

• назначает и увольняет с должности своих заместителей по согласованию с муниципальным собранием (процедура согласования определяется регламентом работы муниципального собрания);

• назначает и увольняет руководителей подразделений и служб
  муниципалитета (администрации муниципального образования);

• назначает и увольняет руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций.

1. Осуществляет функции распорядителя кредитов при исполнении местного бюджета.

2. Подписывает договоры и соглашения от имени муниципального образования в отношениях с органами исполнительной власти других муниципальных образований и органами государственной власти.

3. Исполняет другие полномочия, возложенные на него законом и Положением об администрации муниципального образования.

Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случаях:

1. отставки (добровольного сложения полномочий);

2. прекращения гражданства Российской Федерации;

3. выезда на постоянное место жительства в местность, удаленную от муниципального образования, если это препятствует осуществлению полномочий выборного должностного лица местного самоуправления;

4. вступления в силу решения суда о признании выборов, в результате которых было избрано выборное должностное лицо местного самоуправления, недействительными;

5. досрочного прекращения полномочий представительного органа местного самоуправления (в случае, если выборное должностное лицо местного самоуправления было избрано представительным органом местного самоуправления из своего состава);

6. упразднения в установленном порядке муниципального образования, упразднения должности выборного лица местного самоуправления;

7. наступления обстоятельств, свидетельствующих о фактическом прекращении его деятельности;

8. длительной (не менее четырех месяцев) неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия выборного должностного лица местного самоуправления;

9. отзыва избирателями – при избрании непосредственно населением в результате муниципальных выборов;

10. несоблюдения ограничений, связанных с осуществлением полномочий выборного должностного лица местного самоуправления;

11. вступления в силу закона области о досрочном прекращении полномочий выборного должностного лица местного самоуправления;

12. вступления в силу обвинительного приговора суда в отношении гражданина, осуществляющего полномочия выборного должностного лица местного самоуправления;

13. вступление в силу решения суда о признании гражданина, осуществляющего полномочия выборного должностного лица местного самоуправления, умершим, безвестно отсутствующим, недееспособным;

14. смерти¹.

Как видим, список практически предусматривает все случаи, возможные в жизни².

2.2 Ответственность должностного лица местного самоуправления

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» закрепляет, что должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами (ст. 70)¹.

Во-первых, должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования.

Основания наступления ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом (ст. 71 ФЗ).

Так, основаниями для отзыва главы Екатеринбурга являются неоднократные (два и более раза в течение года) административные правонарушения, за которые законом предусмотрено наказание в виде ареста, факт совершения которых этими лицами установлен в судебном порядке (ст. 62)².

Во-вторых, должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед государством.

Ответственность должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий (ст. 72 ФЗ).

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае:

1) издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

2) совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.

Глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования.

Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи (ст. 74 ФЗ).

В-третьих, должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед физическими и юридическими лицами.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами (ст. 76 ФЗ).

Как отмечает К. Амирбеков¹, ответственность перед населением муниципального образования по существу является политико-

юридической ответственностью избранных лиц перед избирателями и реализуется путем их отзыва в результате утраты доверия.

Таким образом, наличие или отсутствие «доверия» становится в данном случае критерием ответственности.

Наибольший разброс точек зрения связан именно с определением понятия «утрата доверия»: от совершения уголовного преступления до отказа от приема жалоб избирателей.

Возникает проблема, суть которой том, что термин «доверие» носит не правовой, неюридический характер. Им обозначают «уверенность в чьей-либо добросовестности, искренности, в правильности чего-нибудь и основанное на этом отношение к кому чему-нибудь». Отсюда, логичные вопросы: кто определяет критерии доверия или недоверия? При какой степени «недоверия» (или процентном соотношении) органы местной самоуправлении и должностные лица привлекаются к ответственности?

Закон лишь определяет, что условия наступления ответственности перед населением и порядок привлечения к ней должны устанавливаться уставами муниципальных образований.

Другой вопрос, вызывающий споры на практике – вопрос определения «населения муниципального образования». Как вытекает из смысла статьи, вопрос о недоверии выносится именно населением муниципального образования. Однако в федеральном законодательстве отсутствует правовое определение термина население муниципального образования, и, восполняя этот пробел, субъекты Российской Федерации в законодательстве о местном самоуправлении вводят юридическое понятие населения.

Как отмечает Ю. Тихомиров, «эти новации не во всем соответствуют Федеральному закону. Например, Закон о местном самоуправлении в Саратовской области определяет население как физических лиц, постоянно или преимущественно либо временно проживающих на его территории. Одновременно с понятием населения вводится понятие жителей муниципального образования, под которыми понимаются граждане Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающие на территории этого муниципального образования, а также временно проживающие на ней учащиеся и студенты, военнослужащие и члены их семей, а также физические лица, имеющие статус беженцев и вынужденных переселенцев. Правом на самоуправление согласно данному Закону обладают только жители муниципальных образований, что формально не соответствует терминологии Федерального закона. Однако анализ содержания норм последнего (ст. 2, 3) позволяет сделать вывод, что под населением муниципального образования следует понимать именно лиц, отнесенных Законом Саратовской области к категории жителей» ¹.

Формами ответственности должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицам являются уголовная, административная и дисциплинарная и гражданская ответственность.

Нормы о такой ответственности конкретизируются в соответствующих кодифицированных актах Российской Федерации: Уголовном, Административном, Трудовом, Гражданском кодексах.

При этом важно отметить, что применение уголовной, административной и дисциплинарной ответственности возможно только к должностным лицам местного самоуправления, так как эти виды ответственности носят личный характер. К гражданско-правовой ответственности могут быть привлечены лишь органы местного самоуправления.

Нормативные основания для привлечения должностных и выборных лиц местного самоуправления к уголовной ответственности нашли отражение в уголовном законе Российской Федерации и ряде статей законодательных актов о местном самоуправлении.