Рекомендуемая литература к главе

1. Бойцова Л.В., Бойцова В.В. Местное самоуправление как разновидность публичной власти//Юридический мир. 2003. N 4. С. 8-12.

2. Бялкина Т.М. Определение полномочий местных властей. Собственные и делегированные полномочия//Местное право. 2001. N 1. С. 42-46.

Глава 23. Осуществление органами местного самоуправления функций контроля

Функция контроля по своему содержанию является государственной функцией управления. Управление как самостоятельная социальная функция ввиду сложности организационных отношений и связей при практической реализации расчленяется на ряд управленческих функций. В этом смысле управление характеризуется как сочетание различных функций.

Сущность контроля относительно обособленной ее части состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые он (объект) получил или которые содержатся в нормах действующего законодательства. Итоговая целенаправленность контроля заключается в том, что в ходе его выявляются результаты содействия субъекта управления на объект управления, допущенные отклонения от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования, причины этих отклонений, а также могут определяться пути преодоления имеющихся препятствий эффективного функционирования всей системы. Поэтому контроль как функция управления включает в себя выявление и анализ фактического положения дел, сопоставление фактического положения с намеченными целями, оценку контролируемой деятельности и принятие мер по устранению вскрытых недостатков.

Контролю как функции управления присуща (кроме отмеченных) та специфическая черта, что эта функция проводится многими государственными органами и отдельными органами местного самоуправления независимо от их основных задач и вида деятельности, которые они осуществляют. Хотя необходимо признать, что контроль у этих органов реализуется не всегда в изолированном виде, реализуется применительно к конкретному предметному содержанию, а объем контрольной деятельности, формы и методы его проявления дифференцируются в зависимости от сферы (отрасли, области) управления, правового статуса органа власти, осуществляющего контроль.

Более того, контроль как управленческая функция есть властная деятельность, влияющая на поступки, действия участников совместного труда. Властность контроля проявляется в наличии у контрольных органов ряда полномочий, связанных с возможностью давать подконтрольным объектам обязательные для исполнения указания об устранении вскрытых недостатков, ставить перед компетентными инстанциями вопрос о привлечении к ответственности виновных в обнаруженных нарушениях лиц и непосредственно применять в ряде случаев меры государственного принуждения. Поэтому классифицировать виды контроля можно по самым разным основаниям, исходя из целей классификации, т.е. из того, какие свойства рассматриваемого явления в данный момент представляют наибольший интерес.

Функция контроля может иметь формы ее реализации: осуществление надзора, проведение инспекционных проверок, ревизий и т.д.

Следует различать контроль и надзор, поскольку эти слова часто употребляются в отношении к полномочиям органов власти, осуществляющих контроль. Также необходимо различать сущность контроля как функции управления и сущность надзора как проверки исполнения установленных норм, требований, предписаний.

Различает контроль и надзор широта схватывания обследуемой сферы деятельности, а также специфика методов и правовых форм воздействия.

Контроль не ограничивается кругом вопросов, связанных с соблюдением обязательных предписаний, содержащихся в действующем законодательстве. Органы контроля вправе интересоваться не только тем, не нарушил ли субъект управления действующие нормы, но и тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал предоставленные ему полномочия.

Надзор же ограничен в пределах компетенции проверкой только законности действий конкретного объекта. Надзор - своего рода суженный контроль, но суженный только в отношении сферы своего приложения.

Надзор, осуществляемый контрольными органами, является разновидностью надведомственного контроля и представляет собой форму активного наблюдения, сопровождающуюся применением в необходимых случаях мер административного характера.

Органам местного самоуправления устанавливается объем полномочий именно по контролю, а не по надзору, который, во-первых, необходим для надлежащего решения вопросов местного значения, а во-вторых, для осуществления переданных отдельных государственных полномочий.

Например, при осуществлении контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием жилых помещений в данном фонде установленным санитарным и техническим правилам и нормам органы местного самоуправления вправе осуществлять контроль за использованием и состоянием муниципальных жилых помещений.

Органы местного самоуправления вправе осуществлять контроль за использованием участков земли, предоставленных для нужд защиты Государственной границы, за исполнением законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды.

Контроль за исполнением законодательства Российской Федерации о чернобыльской катастрофе может осуществляться органами местного самоуправления, профессиональными союзами и общественными объединениями граждан, пострадавших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС или принимавших участие в ликвидации ее последствий.

Органы местного самоуправления вправе контролировать деятельность учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов в пределах и порядке, установленных законодательством Российской Федерации, а также без специального разрешения посещать учреждения, исполняющие наказания, и следственные изоляторы для осуществления контроля имеют право главы органов местного самоуправления в пределах соответствующих территорий. А исправительные работы отбываются в местах, определяемых органами местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями, но в районе места жительства осужденного. При этом вид обязательных работ и объекты, на которых они отбываются, определяются также органами местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями.

Контроль за расходованием финансовых средств, выделяемых на проведение мероприятий по защите государственной тайны, может осуществляться руководителями органов местного самоуправления.

Рекомендуемая литература к главе

1. Андреева Л.А. Правовые проблемы передачи полномочий органам местного самоуправления//Санкт-Петербургский университет экономики и финансов. Институт права. Ученые записки. 1999. Вып. 4. С. 94-98.

2. Административная реформа в России. М., 2006. С. 82-97.

Глава 24. Оказание органами местного самоуправления публичных услуг

Публичные услуги могут оказываться или предоставляться, в том числе, органами местного самоуправления, которым делегировано (передано) право на оказание различного рода публичных услуг федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации или которые специально созданы для оказания публичных услуг.

Следует различать, в каких случаях органы местного самоуправления, на которые возлагается обязанность оказывать публичные услуги, совершают действия в общественных интересах, а в каких - оказывают или предоставляют публичные услуги, поскольку обращение гражданина может рассматриваться и как обращение за получением положенных ему льгот или преференций, а может рассматриваться и как получение публичной услуги.

Например, в большинстве субъектов Российской Федерации действуют специальные акты, в соответствии с которыми органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обязаны принимать и рассматривать по существу обращения граждан. Но это ни в коей мере не свидетельствует о том, что все указанные органы, имеющие такую обязанность, относятся к числу тех, кто оказывает публичные услуги.

Например, в Москве действует Закон г. Москвы от 18 июня 1997 г. N 25 "Об обращениях граждан"; в Тюменской области действует Закон области от 23 мая 1995 г. "О порядке рассмотрения обращений граждан"; в Приморском крае действует Закон края от 5 июля 2000 г. N 97-КЗ "Об обращениях граждан", согласно которым жители могут обращаться в органы власти и местного самоуправления, в том числе с заявлениями, как обращениями по поводу реализации принадлежащих им прав, закрепленных Конституцией Российской Федерации, иными законами Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации и муниципальными правовыми актами, так и жалобами-обращениями по поводу восстановления прав или законных интересов, нарушенных действиями (бездействием), решениями органов местного самоуправления, их должностными и выборными лицами, руководителями предприятий, учреждений и общественных объединений.

Но в этих законах право на обращение гражданина не рассматривается как публичная услуга. Скорее в них идет речь о конституционном праве граждан на обращение в органы местного самоуправления для реализации своих прав или восстановления нарушенных прав. В таких случаях при рассмотрении вопроса местного самоуправления не оказывают услугу гражданину, а выполняют свою основную функцию - соблюдение законодательства Российской Федерации.

Но если гражданин обращается в орган местного самоуправления именно за публичной услугой, то орган местного самоуправления обязан оказать именно публичную услугу, а не принять решение исходя из общественного интереса. Поэтому к числу органов местного самоуправления, оказывающих публичные услуги, можно относить те органы местного самоуправления, которые непосредственно взаимодействуют с получателями публичных услуг при реализации последними своих прав на получение услуг такого рода.

Такими органами местного самоуправления могут быть органы по защите прав потребителей и потребительского рынка, по управлению муниципальным имуществом, по градостроительству и архитектуре, по учету и распределению жилья, социальной защиты, землепользования, культуры, физкультуры и спорта, туризма, здравоохранения, по труду, занятости и созданию рабочих мест, по вопросам агропромышленного комплекса, архивы и т.д.

В положениях о таких органах местного самоуправления, как правило, должны указываться виды оказываемых публичных услуг: выдача справки или иных документов; сбор, подготовка или формирование пакета документов, необходимых гражданину для реализации своего права, и т.п.

Отнесение органов местного самоуправления к тому или иному статусу зависит от круга вопросов, которые они призваны решать, от характера их деятельности и от объема полномочий при решении конкретных вопросов. Поэтому следует иметь в виду, что один и тот же орган местного самоуправления в одних случаях может быть субъектом, выполняющим определенные управленческие функции или оказывающим публичные услуги, в других - субъектом, действующим или принимающим решения в публичных (общественных) интересах.

Например, орган местного самоуправления вправе принять решение о передаче занимаемого гражданином жилого помещения в собственность в порядке приватизации. В данном случае такой орган не может быть отнесен к категории органов местного самоуправления, оказывающих публичную услугу, поскольку он принимает решение исходя из норм о праве гражданина на получение жилого помещения в собственность. Но если орган местного самоуправления за гражданина соберет все справки, документы и материалы, необходимые для приватизации его жилья, то в таком случае он окажет гражданину публичную услугу, заключающуюся в сборе и подготовке документов на приватизацию жилья по просьбе (обращению) гражданина.

Публичные услуги органами местного самоуправления должны оказываться исходя из публичных задач, которые, в свою очередь, вытекают из природы государства и стоящих перед ним задач.

Публичными задачами являются те, которые лежат в сфере общественных интересов. При этом обязательным условием является наличие общественной потребности в получении тех или иных публичных услуг и необходимых государственных средств для их оказания (органов местного самоуправления, иных органов управления, финансовых, материально-технических средств, профессионально подготовленных муниципальных служащих (сотрудников, специалистов) и т.д.).