28620 (Конституционное право Российской Федерации), страница 13

Взаимоотношения субъектов РФ с федеральными органами власти можно разделить на две группы: имущественные (в том числе финансовые – налоговые и бюджетные) и административные.

Имущественные отношения в первую очередь связаны с разграничением собственности на собственность субъектов РФ и федеральную собственность. Нормативное разграничение было сделано еще в 1991 году [Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1], но фактически этот процесс до сих пор далек от завершения.

Финансовые отношения связанны с обеспечением доходов субъектов, необходимых для эффективного осуществления ими государственной власти в установленных предметах ведения. В настоящее время на законодательном уровне определено, какие полномочия финансируются субъектами РФ самостоятельно [ст.26_3(п.2), Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"]. Помимо нормативного распределения налоговых поступлений (в том числе предоставление федеральным законом права субъектам РФ устанавливать собственные налоги), эти отношения также включают получение финансовой помощи из федерального бюджета.

Наконец, административные отношения складываются по поводу осуществления исполнительной власти. Конституция предусматривает возможность осуществления исполнительной власти по предметам совместного ведения и федеральными органами власти и органами власти субъектов. Последние в случае осуществления таких полномочий составляют единую вертикаль с федеральными органами исполнительной власти. Органы власти субъектов в этом случае могут наделяться правами территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, им могут передаваться полномочия федеральных органов. Возможна и обратная передача полномочий – от органов власти субъектов федеральным органам власти.

§4. Конституционно-правовой статус субъектов и организация

государственной власти субъекта РФ

Субъекты РФ обладают статусом государственно-территориальных образований в составе России. Они обладают свойствами самостоятельного публичного субъекта права – могут своими действиями и от своего имени приобретать и реализовывать права и обязанности. В правовом статусе субъекта можно выделить элементы, позволяющие отличать субъект федерации от административно-территориальной единицы (в том числе автономии) в унитарном государстве. Это права на собственную территорию, собственное население и самостоятельную власть, а также на собственные государственные символы.

Право на собственную территорию. На федеральном уровне после 1993 года не принималось законодательных актов, описывающих территорию субъектов РФ, и границы субъектов определялись их собственными нормативными актами, и изменялись путем принятия соглашений между субъектами РФ, границы которых изменяются.

Население субъекта РФ – избирательный корпус, осуществляющий через создаваемые им органы государственную власть в субъекте, – определяется, как указывалось выше не помощью института гражданства, а с помощью института постоянного либо преимущественного проживания на территории данного субъекта, подтверждаемое (если не доказано иное) с помощью регистрации.

Самостоятельность власти субъекта РФ предполагает установление субъектом собственной системы органов власти самостоятельно в соответствии с принципами, определенными в Конституции РФ и федеральном законе, а также самостоятельное регулирование полномочий в пределах предметов ведения субъекта, определенных нормативно в Конституции РФ. Федеральный закон, определивший принципы организации власти в субъектах, был принят в 1999 году.

Власть в субъекте осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а, следовательно, создание органов всех трех ветвей власти обязательно.

В субъекте должен быть создан законодательный орган власти (наименование выбирается субъектом самостоятельно), который может быть двухпалатным (бикамерализм используется в 4-х субъектах РФ – республиках Адыгея, Кабардино-Балкария и Тыва, а также в Свердловской области). Избирается этот орган населением с использованием пропорциональной избирательной системы (для избрания не менее чем половины депутатов), при этом в подавляющем большинстве регионов копируется система выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, и только в трех субъектах Федерации – Приморском крае, Калужской и Магаданской областях использована система открытых списков. Основы статуса законодательного органа и правовое положение депутата определяются в конституциях и уставах субъектов в соответствии с нормами федерального закона (иммунитет депутата от обычного порядка привлечения к уголовной ответственности регулируется исключительно на федеральном уровне [Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.1995 N 16-П]).

Самостоятельность компетенции законодательного органа заключается в праве его принимать собственные правовые акты субъекта, составляющие его собственную правовую систему – уставы и конституции (которые могут именоваться в соответствии традициями данного региона – например, Основной закон в республике Карелия или Степное уложение в республике Калмыкия, Народный Хурал республики Бурятия), а также законы. Им должны соответствовать правовые акты, издаваемые органами исполнительной власти субъектов.

Федеральный закон предусматривает ответственность законодательного органа в виде возможности его роспуска путем принятия специального федерального закона.

Система органов исполнительной власти субъекта РФ создается во главе с высшим исполнительным органом власти. Возглавляет высший орган исполнительной власти (но не всю систему органов) высшее должностное лицо субъекта или просто председатель высшего органа исполнительной власти. Разница в их статусе по федеральному закону практически не видна. В правовых актах субъектов эти должностные лица отличаются главным образом наименованием (к высшим должностным лицам обычно относятся губернаторы областей и президенты республик). Органы исполнительной власти субъекта осуществляют исполнительную деятельность в пределах предметов ведения субъекта федерации и полномочий, определенных в конституции (уставе) и законах субъекта. Взаимоотношениям между органами законодательной и исполнительной власти в целом повторяют схему взаимоотношений на федеральном уровне – см. [Постановление КС РФ от 18.01.1996 N 2-П] [Постановление КС РФ от 01.02.1996 N 3-П]. Федеральный закон предусматривает также ответственность высшего должностного лица субъекта в форме отрешения его от должности указом Президента РФ [Постановление КС РФ от 09.07.2002 N 12-П].

Помимо высшего, в субъектах могут создаваться иные органы исполнительной власти, в том числе территориальные. Однако при этом не должны ущемляться права органов местного самоуправления, а потому территориальные органы власти субъектов могут создаваться только в административно-территориальных единицах, непосредственно входящих в состав субъекта РФ [Постановление КС РФ от 24.01.1997 N 1-П] [Постановление КС РФ от 15.01.1998 N 3-П].

В части судебной власти субъекты РФ могут создавать конституционные и уставные суды для обеспечения внутренней непротиворечивости системы их собственных правовых актов, а также должны создавать суды общей юрисдикции низшего звена – мировых судей. Однако поскольку мировые судьи рассматривают уголовные и гражданские дела, как и другие суды общей юрисдикции, они главным образом применяют федеральное законодательство. Для полноценной реализации принципа разделения властей в субъекте необходимо создание органа конституционной юстиции, применяющего правовые акты субъекта и обеспечивающего необходимый и правовой баланс полномочий законодательной и судебной власти.

Особенности правового статуса отдельных видов субъектов РФ выделять затруднительно, т.к. не существует какого-то общего и универсального статуса, от которого могли бы отличаться другие субъекты. По сути дела, каждая категория субъектов обладает определенными особенностями правового статуса. Наиболее многочисленной группой являются края, области и города федерального значения, слабо отличающиеся друг от друга. Поэтому главным образом принято указывать на особенности правового статуса республики и автономного округа.

Республика в отличие от других субъектов обладает большим количеством атрибутов государства – имеет собственную конституцию и проч. Помимо церемониальных отличий, статус республики включает право вводить собственные государственные языки (ст. 68 Конституции РФ).

Особенность статуса автономного округа заключается в том, что он одновременно входит непосредственно в состав РФ и в то же время его население и территория является частью другого субъекта. О правовых последствиях этого см. [Постановление КС РФ от 14.07.1997 N 12-П].

Ответственность субъектов

Помимо ответственности отдельных органов возможна ответственность субъекта в целом. Это происходит в случаях применения федеральной интервенции (осуществление полномочий органов власти субъектов федеральными органами власти в связи с обстоятельствами чрезвычайного характера в целях обеспечения прав граждан и безопасности).

§5. Правовые основы образования новых субъектов РФ

Теории федерализма известны такие способы изменения состава субъектов федерации, как акцессия и сецессия. Сецессия в настоящее время в России по Конституции допускается только с согласия федерации. Учитывая принципы целостности и единства государства можно утверждать, что сецессия вообще не допускается, тем более что правовое регулирование порядка сецессии в настоящее время отсутствует.

Акцессия возможна во всех формах – в порядке, установленном законом О порядке приема и образования новых субъектов [Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 N 6-ФКЗ]. См. также [Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 года].

§6. Правовое регулирование языков

Проблема многонациональности народа России отражается в правовом регулировании языков. Выступая с социальной точки зрения как особенность нации, а с правовой точки зрения – как один из символов государства, признание определенного языка государственным отражает национальную природу государственности. Более того, государственный язык указывает на доминирование определенной (чаще всего титульной, т.е. дающей название государству) нации. В государствах с примерно равным представительством различных наций используется два или даже три государственных языка.

Государственно-территориальный статус субъектов, образованных по национальному признаку, требует признания в качестве государственного языка титульной нации субъекта – этим обусловлено право республик вводить второй государственный язык – язык республики.

Правовое регулирование языков в то же время имеет целью обеспечить права нетитульных наций на сохранение собственного языка как части культуры, это обеспечивается рядом правовых гарантий, в том числе признание в установленных законом случаях языка компактно проживающей нации официальным языком. [Федеральный закон от 25.10.1991 N 1807-1]

Использование государственного языка, в отличие от официального, обязательно во всех официальных сферах.

§7. Государственные символы РФ и субъектов. Статус столицы РФ

В структуре конституционного права иногда выделяют раздел публичного ритуального права. Этот раздел включает в себя нормы, регулирующие официальное наименование государства [Белкин А.А. Юридические акты: Обладание силой и действие], государственные символы, отдельные церемонии (например, инаугурация Президента), а также символы государственных органов (штандарт и знак Президента). Ведущую роль в данном разделе занимают нормы о государственных символах.

Основная задача государственного символа – олицетворение государства, его исторических и культурных особенностей, целей и задач, которые оно перед собой ставит, государственного суверенитета. Символы используются для указания принадлежности к государству, представления государства (в международном общении). Государственными символами обычно выступают эмблемы и знаки государства – герб, флаг и гимн, государственные праздники и даты, девизы (во Франции – «Свобода, равенство и братство»), иногда – государственная печать и цвета государства. Спорным в науке является отнесение к государственным символам сооружений исторического значения (например, в России – московского Кремля, его наименования и изображения), форменной одежды, государственных наград (например, французский Орден почетного легиона или английский Орден подвязки) и столицы государства.

Правовое регулирование государственных символов заключается в их детальном описании и установлении обязательных случаев их использования. Помимо обязательных случаев, возможно использование символов самим государством (например, на деньгах), а также гражданами для выражения патриотизма. Исходя из правовой природы государственных символов должно ограничиваться их использование в коммерческой деятельности, чтобы не возникало заблуждение об осуществлении этой деятельности от имени государства.