180414 (Анализ состояния безработицы в России), страница 9

Уровень охвата незанятого населения пособиями по безработице в России и в некоторых европейских странах (в процентах)

В отличие от других стран, где уровень охвата пособиями рассчитывается по отношению ко всем безработным, при расчете российского показателя принято оперировать данными регистрируемой безработицы. В соответствии с этими данными, пособия назначаются более чем 90 процентам безработных, обратившихся в службы занятости и получивших соответствующий статус. И с этой точки зрения уровень охвата действительно высок, что дает основания международным экспертам характеризовать российскую систему выплат пособий как достаточно щедрую по сравнению со всеми другими странами, а российским политикам и законодателям обосновывать решения по ужесточению данной системы.

Таким образом, не принимается во внимание тот факт, что в большинстве стран уровни регистрируемой и общей безработицы различаются незначительно в ту или другую сторону, а в России данные показатели расходятся в 5 и более раз. Если же пересчитать уровень охвата пособиями в России в соответствии с принятыми международными стандартами, то картина принципиально меняется и Россия оказывается в числе стран с низкими показателями, а такие страны, как Венгрия, Польша, Чехия и Эстония — на уровне развитых стран.

Другая причина низкого уровня охвата безработных пособиями лежит в области действующего российского законодательства о занятости и особенностей его применения на практике. Анализ данных статистики служб занятости позволяет сделать ряд важных наблюдений и выводов.

Во-первых, статус безработного получают не все граждане, обращающиеся в службы занятости с соответствующей целью. Если в 2006 году доля получивших этот статус от числа граждан, не занятых трудовой деятельностью и обратившихся в службу занятости в поиске работы (т. е. безработных), составляла 89,3 процента, то затем она довольно быстро снизилась — до 58,8 процента в 2007 году (январь — ноябрь) и 60,3 процента в 2008 году (январь — ноябрь).

Во-вторых, не все безработные, получившие соответствующий статус, становятся получателями пособия по безработице. В отдельные годы по тем или иным причинам 10–20 процентам зарегистрированных безработных пособия не назначались.

В-третьих, не все безработные, имеющие не только официальный статус, но и право на пособие, это пособие в действительности получают. Статистические данные показывают, что от 5 до 10 процентов безработных, имевших право на пособие, его не получали по различным причинам.

В мировой практике известны несколько схем определения размеров страховых пособий в зависимости от предшествующего заработка: в одних странах пособие устанавливается на едином уровне на весь период безработицы, в других — используется понижающая шкала выплат (в первые месяцы безработицы пособие выше, а затем оно постепенно сокращается). Преимущества той или иной системы являются предметом дискуссий. Сторонники регрессивной шкалы выплат считают, что именно такая система стимулирует поиск работы в первые месяцы безработицы, пока размер пособия не опустился до минимального уровня. Однако понижающую шкалу выплат пособий используют очень немногие страны, в которых уровень безработицы относительно высок (например, Чили и Испания), что отчасти опровергает тезис о дополнительных стимулах к быстрому поиску работы при наличии градуированной шкалы расчета пособий. В большинстве стран пособие составляет значительную долю от прошлого заработка, но на общую сумму получаемого пособия влияют такие факторы, как, например, установленные государством максимальный и минимальный размер заработка, подлежащего страхованию от безработицы, максимальные границы пособия по безработице, семейный статус и др. Так, в Германии пособие в среднем составляет 68 процентов от налогооблагаемого заработка, а для одиноких безработных — 63 процента; в Канаде — 60 процентов, но при этом пособие не может превышать 339 канадских долларов в неделю; в Австрии и Бельгии 60 и 50 процентов соответственно; в Китае — 75 процентов от средней заработной платы; в ЮАР — 45 процентов. Во Франции к основному пособию, составляющему 46 франков в день, прибавляется 42 процента от заработка, но общая сумма не может быть ниже 110 франков в день. Во многих странах Восточной Европы пособие также рассчитывается в процентном отношении к заработку на последнем месте работы и составляет в Болгарии — 60 процентов, Хорватии — 80 процентов, Чехии — 60 процентов, Венгрии — 65 процентов, Украине — в среднем 70 процентов. В Эстонии и Польше установлен фиксированный размер пособия.

В теоретических разработках о принципах определения размеров пособий по безработице часто указывается на дестимулирующий характер высоких и продолжительных социальных выплат. При этом отмечается, что это не только лишает человека стимулов к поиску работы, но и увеличивает уровень его притязаний по отношению к зарплате на новом рабочем месте. Думается, что эта проблема менее всего относится к нашей стране, поскольку притязания российских безработных ниже уровня средней заработной платы по региону, причем большинство из них готовы выполнять работу, законодательно признанную неподходящей.

Законодательно установленные принципы выплат страховых и социальных пособий по безработице не вызывали бы возражений, если бы финансирование обеих систем материальной поддержки безработных (страховой системы и системы социального вспомоществования) осуществлялось из различных источников. Такая практика существует в большинстве западноевропейских стран и некоторых странах Восточной Европы. Наличие в России единого источника финансирования (до 2001 года — Фонд занятости, с 2001 года — статья федерального бюджета «выплаты пособий по безработице и прочие выплаты безработным гражданам») неизбежно обрекает на неэффективность каждую из систем. В результате обе системы по мере роста уровня и увеличения продолжительности безработицы перестали выполнять свою основную задачу — поддержание уровня жизни безработных на социально приемлемом уровне, позволяющем сосредоточиться на активном поиске работы. Абсолютное сокращение средств этого источника с середины 1990-х годов и необходимость перераспределения средств между страховой системой выплат пособий по безработице и системой социального вспомоществования предопределило необходимость выбора в пользу одной из них.

Сочетание страхового и социального подходов к материальной поддержке безработных широко распространено в мировой практике. В социальной модели наряду со страхованием от безработицы имеются развитые системы социального вспомоществования. Функции этих систем различны, что диктует необходимость их независимости друг от друга и обусловливает формирование разных механизмов финансирования. В страховой системе ведущую роль играют воспроизводственная и стимулирующая функции пособия, в то время как в альтернативной ей системе вспомоществования на первый план выходит его социальная функция. Первая стремится обеспечить дифференцированный подход к воспроизводству рабочей силы различного качества, а главная задача второй — гарантировать минимально приемлемый уровень жизни безработного и его семьи. Соответственно, в страховой системе размер и продолжительность выплаты пособия определяются предшествующим заработком, в социальной — наличием или отсутствием иждивенцев, доходом семьи и, не в последнюю очередь, финансовыми возможностями государства. Как свидетельствует международный опыт, преимущественно социальный подход, основанный на принципе адресной помощи, сопряжен с существенными экономическими издержками. Во-первых, оказание социальной помощи на достаточно высоком уровне предполагает значительные финансовые затраты, бремя которых весьма ощутимо даже для богатых стран и может оказаться неподъемным для переходных экономик. Во-вторых, этот подход используют преимущественно страны, обладающие значительными запасами природных ресурсов и в то же время характеризующиеся ограниченной сферой приложения труда и потому ориентированные на вывод с рынка труда избыточной рабочей силы (например, Австралия).

В противовес общемировым тенденциям Россия на протяжении 1990-х годов демонстрировала отход от страховых принципов материальной поддержки безработных. При этом применялись как стандартные законотворческие рычаги, так и административные, многие из которых противоречили законодательству о занятости.

Следует отметить, что отход от страховых принципов начался не с 2001 года в связи с ликвидацией Фонда занятости и отмены страховых отчислений с работодателей, а намного раньше. Это отчетливо отражают данные табл. 3.2.

Таблица 3.2

Доля безработных, не охваченных страховой системой выплат пособий по безработице (в процентах, на конец года)

Отчасти это было обусловлено тем, что Закон о занятости позволял «обходить» основные положения страховой системы и использовать административные рычаги для понижения (или повышения) уровня охвата безработных тем или иным видом пособий. Поскольку размеры страховых выплат существенно превосходили размеры социальных выплат (напомним, что максимальные выплаты ограничивались средней заработной платой по стране в целом, а минимальные выплаты — размером минимальной оплаты труда, установленной на федеральном уровне), расходы на страховые пособия выступали «резервом» экономии средств Фонда занятости. Необходимость использования этого резерва и была реализована в период обострения кризиса Фонда занятости во второй половине 90-х годов. Данные табл. 3.2 показывают, что начало снижения доли охвата безработных страховой системой пришлось именно на этот период.

Законодательная практика регулирования системы выплат пособий была направлена на сужение круга лиц, охваченных страховой системой. Снижение размера страховых выплат по безработице обеспечивалось путем снижения максимальной величины пособия по безработице. Если на первых этапах его уровень определялся в соответствии с размером средней заработной платы по России, то впоследствии таким ориентиром стал региональный прожиточный минимум. С 2003 года был задействован «резервный» механизм, позволивший дополнительно сокращать расходы на выплату пособий по безработице и фактически полностью отказаться от страховых принципов выплаты — лишение безработных, уволившихся по собственному желанию, права на страховое пособие и снижение размера их страховых выплат до уровня пособий тех безработных, которые не охватываются страховой системой.