179642 (Уровень жизни населения), страница 10

В данной статье предпринята попытка оценить эффект от реализации программы "монетизации льгот", в соответствии с изменениями, предусмотренными в новом федеральном законодательстве. Основу моделирования процесса монетизации льгот составили данные НОБУС2.

Таким образом, НОБУС показывает, что семьи с максимальным риском бедности (многодетные, неполные, семьи с детьми) ограничены в доступе к самой массовой российской социальной программе - программе социальных льгот. В то же время семьи пенсионеров, имеющие более низкие шансы попадание в число бедных, наоборот, отличаются большей вероятностью попадания в число льготополучателей.

Продолжая освещение вопросов, связанных с характеристикой участников программ социальных льгот, остановимся на понимании того, какие льготы получает население. Наиболее распространенными являются льготы на оплату жилищно-коммунальных услуг (41,4% домохозяйств пользуются данной льготой) и транспорта (38,7%). В поселенческом разрезе наиболее дифференцировано потребление транспортных льгот: они распространяются на 52,8% домохозяйств, живущих в городах с населением 1 млн. и более, и 27,4% сельских семей. Получатели льготных путевок представлены только среди 2,6% семей (4,9% - в городах - миллионниках и 1,5% - в сельской местности). Те, кто имеют льготы на оплату лекарств и медицинских услуг, представлены среди 19,8% российских семей, и в поселенческом разрезе не наблюдается значимых различий: 22,2% в городах - миллионниках и 17,9% в сельской местности.

Завершая обзор финансовых и социально-демографических характеристик участия населения в программах неденежных социальных льгот до момента вступления в силу Федерального Закона №122, предусматривающего замену льгот денежными компенсациями, отметим ряд наиболее значимых результатов.

Социальные программы федерального мандата, предоставляющие определенные льготы и субсидии в неденежной форме, распространены на половину домашних хозяйств. В стоимостном выражении эти программы составляют около 9% от общего объема располагаемых ресурсов домохозяйств - участников программ социальных льгот. В среднем, в каждом домохозяйстве-получателе льгот представлено 1,4 представителя льготной категории, которые обеспечивают получение 4-х льгот на одно домохозяйство. На каждое домохозяйство в среднем приходится 2,2 вида льгот и в 30% этих домохозяйств 2 и более членов получают однотипные индивидуальные льготы.

Анализ состава участников рассматриваемых социальных программ с социально-демографической точки зрения указывает на то, что основными получателями льгот федерального мандата являются лица пенсионного возраста, а большинство многодетных и неполных семей не попадают в фокус их внимания.

Действовавшая система натуральных льгот функционировала таким образом, что сложилось высокое неравенство в потреблении распределяемых через нее услуг. Обусловлено это особенностями потребления отдельных семей, экономическими и административными барьерами.

Проведенный нами обзор основных изменений, предусмотренных новым законодательством, позволил нам увидеть следующую схему замены льгот денежными компенсациями:

1. Предусмотрено разделение всех представителей льготных категорий на тех, кто будет финансироваться за счет федерального и региональных бюджетов.

2. К федеральным льготникам отнесены: все инвалиды; участники Великой отечественной войны и другие категории граждан, в связи с участием в военных действиях; члены семей погибших и умерших участников военных действий; граждане, подвергшиеся воздействию радиации.

3. Относительно остальных льготных категорий изменения будут регулироваться региональным законодательством, но Федеральный закон устанавливает правило, что они не должны привести к ухудшению положения граждан, имеющих льготы.

4. Законом предусмотрены размеры компенсаций, которые получат граждане, отнесенные к федеральным льготникам. В дальнейшем в ходе реализации нового законодательства из этих сумм будет вычтена стоимость социального пакета (450 рублей), предусматривающего сохранение натуральных льгот на оплату санаторно-курортного лечения и лекарственного обеспечения. Размеры денежных компенсаций, реально выплаченных населению, представлены в таблице 18.

Таблица 18

Размер денежных выплат льготникам федерального уровня

В связи с тем, что Федеральный Закон №122 предполагает разделение всех льготников на региональных и федеральных, в таблице 13 приведены данные, которые позволяют сделать выводы о том, какое количество домохозяйств зависит от федерального и регионального бюджетов.

Таблица 13

Доля домохозяйств, имеющих в своем составе льготополучателей федерального и регионального уровней, Россия, НОБУС, 2003 год (в %)

Общее число домохозяйств, участвующих в региональной и федеральной системах компенсационных выплат, превышает численность домохозяйств, имеющих в своем составе представителей льготных категорий. Обусловлено это тем, что в одном домохозяйстве одновременно могут быть представители двух анализируемых групп и такие домохозяйства составили около 10% от общей численности населения. На самом деле, данный результат обозначает одну из точек социального напряжения, поскольку деление на федеральных и региональных получателей льгот прошло через семейные бюджеты и внесло элементы обиды и несправедливости в пределах одной семьи. Представим себе семью пенсионеров, состоящую из ветерана ВОВ и труженика тыла. Как можно объяснить им, почему они, имея до монетизации равные льготы, оказались неравны в новой системе.

В целом доля домохозяйств, где есть региональные льготники, в 2 раза выше группы домохозяйств с федеральными льготниками. Теперь давайте вспомним объемы предполагаемых ресурсов на компенсации: Федеральным льготникам более 200 млрд. рублей, а региональным - 90 млрд. рублей. При этом важно отметить, что и региональные и федеральные льготники до монетизации, в среднем, получали примерно одинаковый объем ресурсов в расчете на душу. Данный результат показывает, что дискриминация региональных льготников была заложена в механизме реализации нового законодательства еще на этапе утверждения федерального и региональных бюджетов.

Рис. 4. Результаты моделирования сценариев монетизации льгот[¹⁰]

На основе имеющихся у нас данных об участии домохозяйств в программе неденежных социальных льгот и параметрах реформирования данной системы с учетом норм, заложенных в Федеральном Законе №122, мы смоделировали последствия для домашних хозяйств, оперируя изменением уровня располагаемых ресурсов. Для этого, помимо соблюдения выше обозначенных правил, мы адаптировали базу данных 2003 года к ситуации 2005 года. Результаты расчетов представлены на рисунке 4.

Первый сценарий отображает ситуацию, когда нет социального пакета, региональные льготники получают льготы в прежнем объеме, и вводятся компенсации для федеральных льготников, не ухудшающие их положения. Этот сценарий мы назвали "Все правила Федерального закона №122 соблюдены". В данном случае результаты указывают на то, что социальные последствия выглядят достаточно оптимистично: практически нет проигравших, 80% не меняют своего положения на шкале располагаемых ресурсов и 20% выигрывают от процесса монетизации.

Реальная картина реализации именно данного федерального закона оказалась более пессимистичной (см. рисунок 4, сценарий "Реальная монетизация без учета роста цен на ЖКУ и трнспорт"). Здесь мы уже видим порядка 3,4% пострадавших домохозяйств, в которых проживает около 8 млн. человек. В данном сценарии было учтено введение социального пакета, сохранены льготы на лекарства для региональных льготников (что еще не факт, и возможно число поигравших больше) и ввели компенсационные выплаты для региональных льготников на уровне 200-300 рублей (что соответствует действительности). Но даже в данном случае ситуация не выглядит трагичной, и число выигравших существенно увеличилось, что обусловлено сохранением льгот на лекарства. Вся проблема в том, что одновременно с началом монетизации льгот цены на оплату ЖКУ возросли на 26-28% и примерно на 10% выросли цена на транспорт.

Именно эти изменения увеличили число пострадавших до 39% и теперь уже практически полстраны испытали на себе негативные эффекты монетизации. Справедливости ради следует отметить, что рост цен на ЖКУ и транспорт не связан с реализацией Федерального Закона №122, данные действия - ответственность совершенно других институтов государственной власти, но факт одновременного старта роста цен на услуги и введения денежных компенсаций вместо льгот связали данные процессы в один узел. Результатом стала ситуация, когда в условиях роста ВВП и обещаний повышения уровня жизни, население в новогодние праздники столкнулось с падением уровня жизни.

Можно предположить, что все извлекут уроки из сложившейся ситуации и один из этих уроков заключается в том, что социальная экспертиза управленческих решений, затрагивающих большие группы населения, должна стать неотъемлемой частью процесса реализации реформ. Впереди нас ждет реформа ЖКХ, образования, здравоохранения, бюджетного сектора в целом. Выигравшие и проигравшие будут при реализации любой из них, но потери могут быть минимизированы за счет эффективных механизмов реализации.

3. Направления улучшения условий жизни населения

Реформирование ранее действующих систем управления экономикой в России повлекло крупные просчеты и серьезные ошибки, в частности, в организации нормирования и оплаты труда. Это, прежде всего, проявилось (еще на начальном этапе реформ) в выборе целей, методов и способов практического разрешения организационно-экономических проблем, ориентированных на эффективную работу предприятия.

При выборе целей реформирования организации и оплаты труда обозначилось два совершенно разных подхода: первый состоял в том, чтобы все вопросы организации труда и его оплаты сосредоточились в центре; второй, - на уровне предприятия. Последние получили право решения практически всех вопросов организации труда и его оплаты на уровне отдельного предприятия. Последствия таковы: и в том и в другом случае было исключено влияние на уровень оплаты регулирующего воздействия рынка труда, исключен учет отраслевых и территориальных интересов работодателей и работников в вопросах объективного установления уровня и динамики оплаты труда работников, а также поддержания необходимых соотношений в оплате труда.

В ходе подготовки к переходу на рыночные отношения среди управленческой элиты возобладало мнение, что нормы как таковые утрачивают свое значение, поскольку они выполняют главным образом функцию регулирования заработной платы. Подобное утверждение опровергается опытом стран с развитой рыночной экономикой: правильно организовать заработную плату на предприятии невозможно без ее основополагающего элемента - нормирования труда, которое позволяет установить соотношение между объемом затрат труда и размером его оплаты в конкретных организационно-технических условиях.

В практике хозяйствования сложились, по меньшей мере, две тенденции.

Первая - это фактически состоявшееся обесценивание рабочей силы, приведшее к тому, что заработная плата не может выполнять свои воспроизводственные функции, то есть обеспечивать работнику условия для нормальной жизнедеятельности.

Вторая - это процесс возникновения и углубления неоправданной дифференциации заработной платы. Если в 1992 году соотношение в уровнях зарплаты 10% работников с наиболее низкой заработной платой и 10% работников с самой высокой зарплатой было 1:6, то в настоящее время это соотношение достигает 1:20. Неоправданная дифференциация наблюдается по всем категориям работающих, по предприятиям одной отрасли, одной территории, по одноименным предприятиям рыночных форм собственности и в рамках одной из форм собственности.

Тенденции обесценивания рабочей силы и неоправданной дифференциации в оплате труда достигли в 1998 году такого размаха, что невольно приходишь к выводу об исчезновении в экономике России заработной платы как экономической категории, о превращении ее в некую социальную выплату работнику, не связанную ни с количеством, ни с качеством результатов труда.

Дееспособность предприятия возможна лишь на базе тесного взаимодействия и координации работ трех управлений: проектного, технологического и организации нормирования труда.

Главный недостаток состоит в том, что заработная плата плохо, а зачастую вообще не связана с конечными результатами труда. Резуль­таты труда коллективны, а оплата - индивидуальна. Чтобы преодолеть это противоречие, надо сделать одно из двух: либо индивидуализиро­вать результаты, либо коллективизировать систему оплаты.