162043 (Развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации), страница 7

относительная стабильность принятого к реализации механизма межбюджетных отношений;

ясность (прозрачность) и гласность межбюджетных отношений, простота расчетов.

Основными функциями межбюджетных отношений являются:

выравнивание бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня (обеспечивающего соблюдение конституционных и других государственных социальных гарантий на всей территории страны);

стимулирование наращивания налогового потенциала, своевременного и полного сбора платежей в бюджет на подведомственной территории, а также рационального и эффективного их расходования.

Обе эти функции подлежат реализации в сочетании как двуединый процесс, поэтому, когда выравнивающая функция становится преобладающей, вступая в противоречие со стимулирующей функцией, требуется внесение корректив в действующий механизм межбюджетных отношений.

Государственность многих стран мира развивается в рамках концептуальной модели федеративного государства с определенной самостоятельностью его административно-территориальных образований. Известны федеративные системы государств с разным уровнем социально-экономического развития - наиболее развитых (США, Канада, ФРГ, Россия, Австралия, Австрия, Швейцария, Бельгия) и в меньшей степени развитых (Аргентина, Мексика, Бразилия, Индия, Пакистан, Малайзия, Нигерия, Объединенные Арабские Эмираты, Коморские острова). По Конституции Россия - федеративное государство с централизацией основных функций государственного управления на федеральном уровне, но и при определенной самостоятельности (в том числе финансовой) регионов (субъектов Федерации).

Принцип бюджетного федерализма (ответственность регионов за обеспечение поступления доходов в федеральный бюджет для решения общих проблем и ответственность центра за реализацию его полномочий на местах) осуществляется посредством разработки и реализации политики доходов и расходов, а также на основе межбюджетных трансфертов.

Трансферты - осуществляемые на безвозмездной основе финансовые потоки из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации, а также из бюджетов субъектов Федерации в местные бюджеты. Из этого общего правила есть исключения. Ряд субъектов Федерации (Пермская область, Архангельская область и др.) не были моносубъектами и включали автономные образования. В Пермской области был Коми-Пермяцкий округ, в Архангельской - Ненецкий округ. Эти округа имели самостоятельные бюджеты. Но в связи с созданием с начала 2006 г. Пермского края округ был упразднен. Аналогично решен вопрос и о статусе Архангельской области, и Ненецкого округа. Богатые разрабатываемыми месторождениями полезных ископаемых такие округа (в том числе и входившие в состав Красноярского края Таймырский и Эвенкийский национально-автономные округа, а также пока входящие в состав Тюменской области Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий национально-автономные округа) оказались образующими основу доходной базы всей области или края. В подобных случаях складываются ситуации, когда округ по соглашению с областью направляет финансовые потоки "вверх". Так было в 2006 г. и в начале 2007 г., когда Ненецкий округ по основному и дополнительному соглашениям с администрацией области направлял в бюджет области 650 и 700 млн руб. соответственно двумя траншами. Подобные факты (стремление ликвидировать национально-автономные образования и сформировать единый бюджет области или края) свидетельствуют о концептуальной незрелости российской модели бюджетного федерализма. В действующих бюджетных законодательных актах эти вопросы не имеют адекватного ответа.

Правовой основой практикуемых сегодня межбюджетных трансфертов является конституционное и законодательное закрепление определенных полномочий за всеми уровнями бюджетной системы, а также финансирование их реализации каждым уровнем государственного управления. Экономической основой межбюджетных трансфертов является экономическое единство страны, государственная собственность на недра и другие природные богатства, а также на инфраструктуру, а в связи с этим - наличие бюджетного сектора в экономике и социальной сфере.

Поскольку действуют исторические, природно-климатические и другие факторы, например размещение производства, то естественным было и остается наличие условий, предопределяющих значительную и, вместе с тем, объективно обусловленную дифференциацию производства ВВП на душу населения по регионам страны. В 2006 г. валовой региональный продукт на душу населения составлял от 17 до 500 тыс. руб. в год. По этой причине существует объективная необходимость выравнивания обеспеченности регионов средствами для их социально-экономического развития [26].

В российской практике межбюджетные трансферты осуществляются в основном по вертикали (т.е. сверху вниз), в связи с чем в федеральном бюджете ежегодно предусматривается выделение средств субъектам Федерации по разделу функциональной структуры расходов бюджета "Межбюджетные трансферты". До 2004 г. включительно этот раздел назывался "Межбюджетные отношения", а в бюджетной классификации - "Финансовая помощь бюджетам других уровней". В новой редакции Бюджетного кодекса РФ понятие "межбюджетные отношения" заменено понятием "межбюджетные трансферты". В связи с этим из данного раздела межбюджетные кредиты исключены, поскольку предоставляются на возвратной основе, т.е. не являются трансфертами. Это более точно отражает суть отношений центра и регионов. В действительности в понятии "трансферты" подчеркивается не факт самых различных отношений центра и регионов, а факт финансовых потоков "сверху вниз". Между бюджетами (это всего лишь финансовые планы) отношений быть не может, финансовые отношения могут быть между органами власти федерального, субфедерального и муниципального уровней [26].

В таблицах 2 и 3 представлены данные о размерах соответствующих финансовых потоков.

Таблица 2. Объем финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета в 1998-2005 гг. [26]

Таблица 3. Межбюджетные трансферты в сравнении с доходами и расходами консолидированного бюджета Российской Федерации в 2006-2007 гг., млрд руб. [26]

Межбюджетные трансферты включают также трансферты из Федерального бюджета в бюджеты государственных внебюджетных фондов, что связано и с недостатком средств единого социального налога для финансирования потребностей этих фондов, и с необходимостью передачи средств федерального бюджета и других бюджетов в бюджеты внебюджетных фондов (например, из местных бюджетов в бюджет медицинского страхования средства поступают для страхования неработающего населения).

Роль межбюджетных отношений в реализации принципа федерализма определяется качеством этих отношений, их обоснованностью, учетом особенностей государственного устройства России и региональных особенностей развития ее экономики. В настоящее время предпринимается немало усилий по обоснованию различных моделей бюджетного федерализма, однако модели, параметры которой удовлетворяли бы и федеральный центр, и субъекты РФ, и муниципальные образования, пока не создано. Это связано с чрезвычайной сложностью механизма экономического выравнивания условий жизни в регионах.

Важнейшим признаком федеративного государства является равноправие его субъектов, которое имеет два аспекта:

1. Субъекты Федерации - равноправная сторона взаимоотношений, в том числе бюджетных, с Федерацией. В отличие от унитарных государств в Федерации отсутствует административное соподчинение региональных властей центральным: те и другие наделены властными полномочиями непосредственно населением и потому в рамках своей компетенции самостоятельно выполняют возложенные на них функции.

2. Субъекты Федерации равноправны по отношению друг к другу. Это предполагает использование единых принципов и механизмов разграничения предметов ведения и полномочий в налогово-бюджетной сфере. Недопустимы как предоставление на индивидуальной основе льгот и привилегий отдельным субъектам Федерации, так и дискриминация тех или иных регионов. Это не значит, что не могут быть сделаны те или иные исключения, но все они должны базироваться на соблюдении общих для всех регионов критериев, условий и процедур.

Самостоятельность бюджетов субъектов Федерации подразумевает: закрепление собственных источников доходов; право самостоятельно оп-ределять направления и условия расходования бюджетных ассигнований; недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных средств при исполнении бюджета; право на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, которые были приняты федеральными органами власти и управления; предоставление налоговых и иных льгот только за счет собственных бюджетных доходов.

Законодательное разграничение бюджетной ответственности предпо-лагает закрепление за каждым уровнем бюджетной системы финансирова-ния тех или иных расходов. Такое разграничение базируется на общих принципах разделения предметов ведения и полномочий между различными уровнями государственной власти и управления. Недопустимы как передача необеспеченных соответствующими доходными источниками бюджетных расходов на нижестоящие уровни бюджетной системы, так и нерациональное использование субъектами Федерации ресурсов национальной бюджетной системы.

Принципы и условия межбюджетных трансфертов. До внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ (гл.16) Федеральным законом от 20 августа 2004 г. "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ" в прежней редакции Бюджетного кодекса были сформулированы следующие принципы межбюджетных отношений:

распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы;