104553 (Анализ и оценка систем организации управления муниципальными образованиями в зарубежных странах), страница 4

- жилищное строительство;

- дорожное строительство;

- городской пассажирский транспорт;

- водоснабжение;

- градостроительство и землеустройство;

- поддержка культуры и досуга.

Основные элементы политики консервативного правительства - финансовая централизация; законодательное введение обязательного конкурентного предоставления услуг(compulsory competetive tendering); некоторые виды деятельности местных органов безоговорочно передавались (частично или полностью) в частный сектор; никакое действие муниципалитетов не может создавать препятствий свободной конкуренции и другие. Лейбористское правительство приостановило эти тенденции [23, c.79]. Финансовые средства местных органов формируются за счет правительственных субсидий и местных налогов, и графства, и округа, и унитарные образования собирают одни и те же налоги. Традиционный налог на жилище (domestic rate) был заменен в2000г. на местный налог (community charge) за проживание. Базой налогообложения является стоимость недвижимости, используемой как жилье. Налог на нежилые помещения (поп domestic rale) самостоятельно собирается и устанавливается местными советами. Местные советы могут собирать сборы за потребление и плату за оказанные услуги. Правительственные трансферты предоставляются местному самоуправлению в двух основных формах: единые дотации и специфические субсидии и направлены на покрытие разницы между предполагаемыми расходами и доходами от местных финансовых источников. Основная дотации - грант поддержки доходов (Revenue Support Grant). По данным 2007 года 84% расходов местных советов покрывались правительственными дотациями и субсидиями [25, c.115].

Кроме классических органов самоуправления, на местном уровне присутствует огромное количество отраслевых органов управления. Они не являются выборными, но и не могут быть безоговорочно названы органами прямого государственного управления, формируются путем назначения их членов вышестоящими организациями (правительственные департаменты (министерства), автономные органы публичного управления. У них относительная самостоятельность в вопросах распоряжения бюджетом. Эти отраслевые органы управления объединяются акронимом QUANGOS - неправительственные полуавтономные организации (тресты по жилищному строительству, корпорации городского развития, корпорации поддержки образования, советы по переподготовке и предпринимательству, учреждения здравоохранения, кондоминиумы жильцов и другие).

2.2 Американская модель местного самоуправления, и ее характеристика

Местное управление в США характеризуется широкой децентрализацией, определенной независимостью муниципалитетов от центрального правительства и даже от штатов, отсутствием прямого подчинения органов местного управления государственной власти. Так, в США в целом принят характерный для англосаксонских стран принцип позитивного регулирования компетенции местных органов. Однако, каждый штат решает этот вопрос по-своему. Однако, каждый штат решает этот вопрос по-своему. Правовые основы местного управления не регулируются конституцией США. Здесь существует только один уровень конституционного закрепления статуса органов муниципального управления – штатный. Штаты конституционно уполномочены решать вопросы, связанные с организацией местного управления на своей территории, устанавливать обязательства,

привилегии, полномочия, ограничения для органов местного управления или креатур штата. Власти штатов определяют правовую и организационную структуру креатур. В США существует 50 различных муниципальных систем, в конституциях практически всех 50 штатов содержаться положения, посвященные организации и деятельности муниципалитетов. Конституции всех штатов можно подразделить на две группы [29, c.31]. В первую группу входят конституции, содержащие незначительное количество правовых норм, регулирующих статус муниципалитетов, причем эти нормы, прежде всего связаны с установлением определенных ограничений деятельности местных органов (штаты Алабама, Делавер, Массачусетс, Миссисипи, Теннесси.). Вторую группу составляют конституции, которые содержат положения основ организации и деятельности муниципалитетов, понятия органов местного управления, назначение системы муниципальных подразделений, место муниципалитетов, их компетенцию и взаимоотношения с вышестоящими органами.

В предмет конституционного регулирования включены нормы, регламентирующие внутреннюю организацию местных органов и их структуру (ст. 10 Конституции Аляски, ст.7 Конституции Вирджинии, ст.7 Конституции Иллинойса и др.). Конституции ряда штатов устанавливают перечень муниципальных департаментов, их полномочия, порядок прохождения службы работниками муниципальных единиц, регулируют муниципальные финансы, виды местных налогов, лимит налогообложения, финансовую деятельность местных органов [13, c.153].

Функционирование органов местного управления в США обеспечивается с помощью административного регулирования деятельности муниципалитетов. Американские авторы акцентируют внимание на росте зависимости муниципалитетов от исполнительной власти с использованием системы методов (санкционирование, инструктирование, инспекция, подготовка кадров, пересмотр решений муниципалитетов, замена местных чиновников [10, c.69]. Десятая Поправка Конституции США гласит, что полномочия, не представленные Конституцией Соединенным Штатам, и использование которых не возбранено отдельным штатам, остаются за штатами или за народом [29, c.14]. Правовой статус органов местного управления определяется также положениями атторнеев (прокуроров) штатов. Система правового регулирования органов местного управления в США носит неоднозначный характер, поскольку состоит из множества подсистем местного, штатного и федерального уровня, которые довольно часто противоречат друг другу.

Органы самоуправления. В настоящее время в штатах США существует шесть видов административно-территориальных единиц со своими органами местного управления [31, c.51-54]: графства (counties); города (cities); бороу (boroughs); вилиджи (villages); тауны (towns): таун-шипы (townships).

Сегодня только в штате Нью-Джерси имеются все перечисленные муниципальные звенья. Так, графства имеются во всех штатах, кроме Коннектикута и Род-Айленда. Муниципалитеты или города (сити), существуют во всех штатах, кроме штата Гавайи. Муниципальные единицы - вилиджи, есть в 17 штатах. Так, например, статус сити имеют город Шерилл (штат Нью-Йорк), где проживает около 3 тысяч жителей и 17-миллионный город Нью-Йорк. В муниципалитетах - бороу, вилиджи, тауны, как правило, проживает не более 10 тысяч человек.

Муниципалитеты (сити, бороу, вилиджах и таунах), в них проживает 2/3 населения страны, и на их долю приходится 1/3 всех расходов местных властей на полицейскую службу, противопожарную охрану, жилищное строительство, реконструкцию городов, строительство и эксплуатацию аэропортов, дорог, автостоянок, библиотек, парков и зон отдыха, удалению отходов. В других сферах местного управления (социальное обеспечение, здравоохранение, образование, строительство общественных зданий, инфраструктура водного транспорта и другие, муниципалитеты затрачивают до 45% от общей суммы соответствующих местных расходов [13, c.209].

Важная роль муниципалитетов в системе местного управления США объясняется прежде всего тем, что они являются органами управления преимущественно в городах (в них проживает 87% населения страны), где потребность в местных социально-экономических службах наиболее высока. Большинство муниципальных образований входит в состав графств; 39 городов выделены из графств и их муниципалитеты осуществляют функции, свойственные и муниципальным корпорациям, и графствам (Балтимор, Сент-Луис, а также 36 независимых городов в Вирджинии) [13, c.327]. Средняя численность городских Советов в США 5-7 членов. Даже в крупнейших городах, население которых превышает 500 тыс. жителей, средний состав Совета - 13 человек, а наиболее распространены в них Советы из 9 выборных.

Классификация функций муниципальных Советов выделяет нормативное регулирование основных сторон организации и деятельности муниципалитета и вопросов, касающихся прав и интересов населения (законодательная функция), установление главных направлений муниципальной активности (политическая функция), разрешение текущих управленческих дел (например, вопросов о заключении контрактов), выдаче различных решений, о назначении на должности (функции текущего управления) и контроль за исполнительным аппаратом. В США имеют место следующие модели управления [10, c.53]:

1. Совет-мэр.

2. Совет-управляющий (менеджер).

3. Комиссионная система управления.

Совет-мэр. Совет является выборным органом, избирается путем всеобщих прямых выборов. Мэр избирается сроком на 4-5 лет. К функциям мэра относится обеспечение законности и правопорядка на территории муниципалитета, контроль за деятельностью местной полиции. Комиссионная система управления сегодня является наименее популярной моделью местного управления и критикуется американскими специалистами за то, что она не позволяет провести принцип разделения властей и поэтому недемократична. Модель Совет-менеджер имеет приоритет главным образом в муниципалитетах, на территории которых проживают обеспеченные люди, согласные хорошо платить компетентному профессионалу – менеджеру, работающему на основании контракта, заключаемого с муниципальным Советом. Модель Совет-менеджер подчеркнуто ориентирована на тип отношений, характерный для фирмы или корпорации - координировать и контролировать деятельность всех отделов и управлений, назначать их руководителей; готовить и представлять годовой бюджет муниципалитета; контролировать исполнение решений Совета; представлять Совету рекомендации, требующие его решения [29, c.85].

Графства. В большинстве штатов основной региональной единицей общего значения является графство, лишь в штате Луизиана такие территориальные единицы называются приходами. Графства служат, главным образом, для управления негородской территорией, всего в стране немногим более 3000 графств. По размерам территории, численности населения и формам управления графства чрезвычайно разнообразны. Население избирает Совет графства, который ведает сбором налогов, определяет местные расходы, выдает лицензии на открытие торговых заведений, решает вопросы санитарии и другие. Численный состав Советов (3-5 членов). В некоторых графствах Совет не избирается непосредственно населением, а формируется из должностных лиц сельских районов, в частности - таунов и тауншипов; в ряде графств председатель Совета, а иногда все его члены носят звание и выполняют функции судей. Отличительной чертой управления графствами в большинстве штагов США является отсутствие единого исполнительного органа власти. В разных штатах число выборных должностей различно, но наиболее типичными являются должности шерифа, атторнея, казначея, клерка суда, коронера, асессора, аудитора, клерка графства, регистратора, суперинтенданта школ, землемера графства. В последнее время все больше графств стали использовать на своей территории (по аналогии с городами) форму управления Совет-менеджер. В настоящее время эта форма организационной структуры применяется в 513 графствах (из 3042) 33 штатов страны. Специальные и школьные округа. Кроме традиционных для США органов местного управления (графств, тауншипов, муниципалитетов) для решения многих практических задач управления на местах действует большое число органов, именуемых специальными округами и выполняющих какую-либо одну или несколько строго определенных функций (по образованию, водоснабжению, противопожарной службе другие [38,c.351]. Специальные округа относительно автономны в административном и финансовом отношении от других местных органов, выступают как самостоятельные субъекты права, имеют право заключать соглашения и контракты, приобретать объекты собственности и распоряжаться ими, имеют право на сбор налогов и пошлин определенного назначения, на получение платы за предоставляемые услуги, на получение денег по финансовым обязательствам. В каждом специальном округе образуется руководящий орган, как правило, из 3-7 человек. В школьных округах создаются избираемые населением Советы, которые обладают правами взимать специальный поимущественный налог для финансирования строительства и содержания школ, получать и распоряжаться штатными и федеральными субсидиями на развитие образования, нанимать преподавательский состав и под общим контролем штата и графства заниматься всеми практическими вопросами организации школьного образования. Компетенции органов самоуправления включает управление экономическим развитием, местными налогами гражданской обороной, общественным транспортом, полицией, надзор за условно освобожденными, рынками, некоторыми видами социальной помощи, общественную санитарию и гигиену, регламентацию строительства, строительство и эксплуатацию жилья, территориальное планирование, местные дороги и управление дорожным движением, территориальное планирование и пользование недрами, пожарную охрану, службу коронеров, библиотеками, парками, архивами, учреждениями культуры и искусства, музеями, стадионами и спортивными сооружениями, кладбищами, игровыми площадками, благоустройством побережий, благоустройством, переработкой бытовых отходов и многое другое [29, c.59]. Наибольший объем компетенции местных органов - в области социального обслуживания и коммунального хозяйства. Важное место в их деятельности занимают административно-управленческие вопросы, меньшее место - управление в хозяйственной сфере. В первой из названных областей большая роль принадлежит организации школьного обучения. К этой сфере также относится руководство библиотеками, общественными парками и другие. Из местного бюджета покрывается 42% всех расходов на здравоохранение, из фондов штатов – 40, доля федерации составляет 18%. Всего в графствах и муниципалитетах имеется свыше 1600 органов здравоохранения с постоянным, штатным персоналом, обслуживающих примерно 2500 графств и более 300 городов [10, c.421]. Компетенция в области социального обеспечения возлагается в США главным образом на среднее и низшее звено управления. За счет финансов штата покрывается 51% расходов на социальное обеспечение, за счет местных органов - 38, а за счет центрального правительства - 11% [10, c.429].

Функции местных органов в административно-управленческой сфере включают поддержание порядка полицией, обеспечение противопожарной охраны, руководство юстицией, взимание налогов, организацию проведения выборов, регистрацию актов гражданского состояния, контроль за качеством товаров и руководство государственной службой, расследование преступлений и правонарушений, регулирование уличного движения, осуществление административно-полицейского контроля, а также функций полиции нравов.

Местные финансы. Одна из важнейших обязанностей местного управления - налогообложение и сбор налогов. Налоги на собственность - поимущественные налоги - являются основой налоговых систем в графствах, округах, тауншипах, муниципалитетах и других органах местного самоуправления. Эти налоги обеспечивают им до 80% всех налоговых поступлений. Поимущественными налогами облагается текущая рыночная стоимость недвижимого (земля, строения) и движимого (автомобили, оборудование, товарные запасы, скот, мебель) имущества как граждан (физических лиц), так предприятий и учреждений (юридических лиц). Ставки налога обычно устанавливаются в милсах - тысячных долях доллара с каждого доллара оценочной стоимости. Структура местных налогов с продажи аналогична структуре налогов, взимаемых на уровне штатов. Ставки налогов составляют обычно от 0,5 до 3% от оборота. Приблизительно 3% всех налоговых поступлений местных органов власти приходится на выборочные налоги с продаж, то есть специфические акцизы. Объектом обложения местного подоходного налога (также как при федеральном и штатном обложении) являются личные доходы - заработная плата, жалование, поощрительные выплаты, чаевые, а также чистые прибыли некорпорированного бизнеса. Не подлежат обложению доходы военнослужащих, пенсионные и страховые выплаты, дивиденды, проценты, рента, прибыли от реализации капитальных активов (рента облагается в случае, если она рассматривается как доход, полученный в результате деловой деятельности). Необлагаемый минимум не установлен за исключением некоторых городов. Определенное значение в местных доходах имеют промысловый налог и промысловые лицензии, лицензии на право вождения автомобилей, различные регистрационные сборы, а также доход от муниципальных предприятий. Общий объем местных налогов весьма различен для отдельных штатов. Так, например, штатные и местные налоги взимают в таких штатах, как Нью-Йорк, Массачусетс, Калифорния, соответственно, 18,5; 15,9; 14,9% личных доходов населения. А для Техаса, Оклахомы, Невады и Флориды эти показатели составляют 8,4; 8,7; 8,8 и 9,1% соответственно. Местные органы выполняют значительную роль в финансировании различных направлений хозяйственной деятельности. Так, основная доля расходов на предоставление гуманитарных и социальных услуг приходится на графства; на содержание различных объектов, предоставление традиционных услуг, а также строительство и реконструкцию - на муниципалитеты, на образование - на школьные округа. На местные органы возложены жилищное строительство, определение размеров арендной платы, реконструкция городов, строительство и эксплуатация дорог, гаваней, аэропортов, забота об использовании территории и охрана окружающей среды, стандарты освещения, вентиляции, противопожарной безопасности, санитарного устройства строящихся объектов и прочее [45, c.123].

2.3 Романская модель местного самоуправления: основные структурные элементы