Сторонники либеральных взглядов, напротив, стремятся ограничить вмешательство государства в гражданский оборот, справедливо полагая, что наличие у государства политической власти позволяет ему устанавливать для себя привилегии, которые подрывают основы функционирования рыночной экономики. Значит, государство должно делать только то, что дозволено ему законом, и не выходить за эти пределы. Экономическая свобода государства должна быть ограничена в интересах частных лиц и нормального функционирования экономики.

Либеральный подход к определению роли государства в гражданском обороте представляется предпочтительным. Именно он и должен быть закреплен в законе. Что же касается ныне действующего ГК, то он по данному вопросу безмолвствует, что порождает разнобой во взглядах различных авторов. Сложившаяся практика свидетельствует в пользу признания гражданской правоспособности государства общей. Не секрет, что у нас сначала совершают какое-либо экономическое действие, а уж потом его оформляют законом.

Однако должны же быть хотя бы какие-то пределы свободе государственного усмотрения и в наше непростое время. Эти пределы закреплены в Конституции России в качестве целей и задач государственной власти. Иными словами, государство в сфере гражданского права не может совершать действия, ущемляющие права и свободы человека и гражданина, в том числе право на осуществление предпринимательской и иной деятельности, право на свободный труд, право частной собственности, государство должно обеспечивать единство экономического пространства и т.д. Эти конституционные ограничения свободы государства в экономической области и образуют пределы его гражданской правосубъектности. Эта правосубъектность, не будучи специальной, тем не менее, должна быть признана ограниченной теми целями, ради которых существует государство (целевая правосубъектность).

Отдельного рассмотрения заслуживает вопрос, должна ли быть у государства коммерческая правосубъектность и в каких пределах оно может хозяйствовать. Какое бы значение ни вкладывалось в понятие предпринимательства, его сущностной чертой остается стремление к извлечению наживы (прибыли). Эта черта противоречит тем целям государства, которые закреплены в Конституции РФ. Государство не должно наживаться на своих гражданах и созданных ими юридических лицах. Любые совершаемые им действия должны преследовать иные цели. Поэтому государство не должно иметь коммерческой правосубъектности. Создаваемые же государством юридические лица такую правосубъектность иметь вполне могут, однако и в этом случае государство не должно выходить за пределы своих конституционных целей. Например, если какая-то отрасль хозяйства способна функционировать на коммерческой основе, государство не должно ее монополизировать для своих коммерческих юридических лиц. Это будет необоснованным ограничением свободы экономической деятельности, закрепленной в Конституции РФ.

«Элементами правосубъектности государства, как и всякой гражданской правосубъектности, являются сделкоспособность и деликтоспособность. Однако этим правосубъектность государства не исчерпывается. К названным двум элементам нужно добавить еще и вещный режим государства (правовой режим его имущества). Для физических и юридических лиц данный элемент правового значения не имеет, поскольку то или иное построение вещных отношений – это их внутреннее дело, не касающееся общих предпосылок участия данных лиц в гражданских правоотношениях» ⁰.

Иное дело государство. Оно представлено в гражданском обороте различными должностными лицами и государственными органами, между которыми распределено государственное имущество и полномочия по управлению им. От того, как это сделано, напрямую зависят будущие гражданско-правовые отношения с участием государства. Ведь одни лица в составе государства управляют землей, другие – жилым фондом, третьи – бюджетными средствами и т.д. Своими действиями все они в той или иной мере обязывают государство, но прежде чем это произойдет, необходимо четко определить, кто и за что отвечает. Отсюда и значение вещного режима государства, составляющего важнейший элемент его правосубъектности.

Опосредованное участие осуществляется через государственные юридические лица – предприятия и учреждения, наделенные особыми вещными правами на закрепленное за ними государственное имущество. Эти лица, совершая те или иные действия от своего имени, тем не менее, обременяют государственное имущество, а значит косвенно – и само государство. Действия государственных юридических лиц так или иначе сказываются на государстве, поэтому считается, что последнее через них участвует в гражданском обороте. Применительно к государственным юридическим лицам особых проблем с представительством не возникает, поскольку они действуют от своего имени, а не от имени государства. К тому же их правовой статус подробно урегулирован нормами о юридических лицах.

Сложнее обстоит дело с непосредственным участием государства в гражданских правоотношениях. Государство само по себе не наделено сознанием и волей. Оно может участвовать в обороте через должностных (физических) лиц и государственные органы (юридических лиц), которые наделены соответствующей компетенцией (полномочиями). Эта компетенция устанавливается актами, определяющими статус соответствующих органов, либо законом, подзаконными актами (специальные полномочия).

Чтобы действовать от имени государства, его органы не должны быть юридическими лицами, хотя и могут быть ими. Это означает, что государственные органы, признанные юридическими лицами, могут действовать как от имени государства, так и от собственного имени. Когда они действуют от своего имени, основанием для подобных действий является их гражданская правосубъектность как юридических лиц. Когда же они действуют от имени государства, таким основанием является их компетенция. Если от имени государства действует орган, не признанный юридическим лицом, то у него есть только компетенция. Что касается должностных лиц государства, то они не признаны лицами, имеющими компетенцию действовать от имени государства. Но означает ли это, что Президент РФ не может действовать от имени государства. Очевидно, нет. Ведь у государства могут быть как коллегиальные, так и единоличные органы. И если последние наделены соответствующей компетенцией, то они могут действовать от имени государства. А Президент РФ такую компетенцию имеет. Все сказанное относится к совершению от имени государства сделок. Что касается деликтов, то применительно к ним существуют специальные правила, согласно которым государство отвечает за действия как своих органов, так и их должностных лиц, невзирая на то, какую компетенцию они имели и имели ли ее вообще.

Компетенция – категория публичного права. Это возможность совершать акты публичной власти. Но применительно к участию государства в имущественных отношениях она приобретает и гражданско-правовое значение. Оно состоит в том, что орган государства приобретает правомочие совершить гражданско-правовой акт – и тот будет признан актом самого государства. Чтобы совершить этот акт, не нужно обладать гражданской правосубъектностью, поскольку его совершает государство. Таким образом, данный акт непосредственно вытекает из публично-правовой компетенции. Здесь нет гражданско-правового представительства, хотя в учебных целях и можно называть эти отношения представительством особого рода.

В то же время от имени государства возможно и обыкновенное гражданско-правовое представительство. Оно осуществляется в соответствии с п. 3 ст. 125 ГК. Однако ему присущи особенности. Основаниями такого представительства часто выступают административные акты, хотя и гражданско-правовые сделки играют весьма важную роль.

Наконец, нужно сказать о круге органов, действующих от имени государства. Действующий ГК никак его не ограничивает. Достаточно, чтобы орган имел компетенцию действовать от имени государства. Никакого перечня таких органов не существует и существовать не может. Напротив, круг их постоянно меняется. В итоге от имени государства может действовать широкий круг органов, как признанных юридическими лицами, так и не являющихся таковыми – от Федерального Собрания РФ и Президента РФ до отдельных федеральных министерств и ведомств (для Российской Федерации). И все они обязывают государство. Проблема лишь в том, что не всегда в актах, регламентирующих компетенцию названных органов, прямо сказано, что они действуют от имени государства. И это вызывает споры. Например, как быть, если то или иное министерство наделено компетенцией действовать от имени Правительства РФ? В данном случае нужно исходить из того, что орган вправе действовать от имени государства, если ему предоставлена компетенция заключать сделки с частными лицами по поводу государственного имущества, не принадлежащего ему на праве оперативного управления, или по поводу иных прав и обязанностей, принадлежащих непосредственно государству. Именно такая компетенция должна означать, что орган управления действует от имени государства, хотя в положении о нем это прямо и не предусмотрено.

В то же время в литературе довольно широко представлена точка зрения⁰, опирающаяся на взгляды советских времен, которая сужает круг органов, могущих действовать от имени государства. В основном к ним относят органы, признанные юридическими лицами и «обслуживающие» иные государственные органы. При всем удобстве такого подхода его недостатки явно перевешивают достоинства. Во-первых, с точки зрения деликтоспособности государство обязывают не только его органы, но даже должностные лица. А раз так, то действия всех этих органов – это действия самого государства. Во-вторых, ряд действий государственных органов, например, представительных, порождают у государства обязанности, хотя они и не связаны с деликтами (см. напр., ст. 306 ГК). Наконец, в-третьих, освобождение государства от обязанностей, приобретенных для него в соответствии с решениями органов, не признанных юридическим лицами, противоречило бы принципу равного участия государства и частных лиц в имущественных отношениях.

Подводя промежуточные итоги, следует отметить следующие моменты.

Казна – эффективный инструмент управления публичной собственностью.

Преимущества использования института казны на современном этапе управления: возможность непосредственного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях; осуществление прямого управления имуществом – определения направлений его использования, судьбы каждого конкретного объекта; единственный источник прямого дохода бюджета от вовлечения собственности публично-правового образования в гражданский оборот; исключение риска утраты собственности путем обращения взыскания на нее в счет исполнения обязательств третьих лиц (унитарных предприятий и учреждений)⁰.

Перспективное значение использования института казны в управлении собственностью публично-правовых образований: казна – дополнительный инструмент формирования и осуществления экономической политики публично-правового образования; казна – способ эффективного вовлечения в гражданский оборот земельных ресурсов, переданных в собственность публично-правового образования; казна – инструмент обеспечения воспроизводства собственности публично-правового образования; казна – инструмент проведения инвестиционной политики публично-правового образования (обеспечительная мера, гарантийный фонд и т.д.)⁰. Квалификационные признаки отнесения отдельных объектов гражданских правоотношений к казне публично-правового образования: нахождение объекта в собственности публично-правовых образований; отсутствие закрепления имущества на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за унитарными предприятиями либо учреждениями. Основные проблемы учета и управления имуществом казны: необходимость четкого нормативно-правового определения института имущества казны, включая применяемую терминологию; оптимизация количества объектов управления имущества казны путем разработки критериев целесообразности включения отдельных объектов в казну публично-правового образования; отсутствие специального порядка учета имущества казны публично-правовых образований; разграничение полномочий по управлению имуществом казны между различными органами исполнительной власти публично-правового образования; необходимость разработки схемы эффективного хозяйственного управления имуществом казны – обеспечения ее сохранности, передачи в пользование третьих лиц, воспроизводства – посредством привлечения к осуществлению указанных функций профессиональных управляющих ("эксплуатирующие организации); финансовое обеспечение бремени содержания имущества казны – необходимость создания специальных фондов публично-правовых образований, предназначенных для консолидации доходов от вовлечения имущества казны в хозяйственный оборот и финансирования расходов по содержанию имущества казны.

2. Гражданско-правовые способы пополнения Казны

2.1 Приватизация как один из способов пополнения Казны

Подход к определению понятия приватизации публичного имущества, избранный в Федеральном законе 2002 г. "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации"⁰ (далее - Закон о приватизации государственного имущества), отличается от принятого законодателем в предшествующем названному акту Федеральном законе от 21 июля 1997 г. N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации"⁰. Существенная разница заключается в том, что, согласно первому из указанных законодательных актов, приватизация государственного и муниципального имущества (далее - публичное имущество) - это отчуждение его в собственность граждан и юридических лиц, в то время как в соответствии со старым Законом о приватизации данное понятие означало приобретение имущества, принадлежащего публичному собственнику, т.е. публичного имущества, частными лицами.

Смещение законодателем акцентов в понимании приватизации как одного из возможных способов распоряжения публичным имуществом с приобретения его частными лицами на отчуждение публичным образованием, нашедшее свое выражение в Законе о приватизации государственного имущества, потребовало включения в сферу регулирования данного закона и таких действий государственного или муниципального образования, как внесение публичного имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ.

Закон о приватизации государственного имущества устанавливает, что внесение публичного имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ осуществляется по решению соответственно Правительства РФ, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в порядке, установленном федеральной программой приватизации, программами приватизации субъектов Российской Федерации. Кроме того, согласно Закону о приватизации государственного имущества, Государственная программа приватизации должна содержать прогнозный перечень открытых акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности, акции которых подлежат отчуждению указанным способом.

Федеральное законодательство в сфере приватизации публичного имущества способом, предусмотренным Законом о приватизации государственного имущества, представляет собой совокупность нормативных правовых актов, изданных скорее "на злобу дня", т.е. с целью пресечь имеющие место действия компетентных органов публичной власти, наносящие ущерб публичным интересам, или не допустить таковых в будущем. Изъятия и ограничения в обобщенном виде можно представить следующим образом: а) внесение далеко не каждого вида имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ признается приватизацией. Иными словами, возможность применения рассматриваемого способа приватизации зависит от вида отчуждаемого публичного имущества - его перечень имеет изъятия; б) не все виды имущества могут отчуждаться путем внесения их в уставные капиталы акционерных обществ и обществ с ограниченной (дополнительной) ответственностью. В связи с этим, на наш взгляд, правомерно говорить и об ограничениях для рассматриваемого способа приватизации в зависимости от вида отчуждаемого публичного имущества; в) положения Гражданского кодекса РФ, сужающие правомочия собственника по распоряжению имуществом, принадлежащим государственным или муниципальным предприятиям на праве хозяйственного ведения, а также казенным предприятиям и учреждениям - на праве оперативного управления, определяют ограничения, связанные с обременением публичного имущества указанными вещными правами; г) приватизацией, осуществляемой рассматриваемым способом, признается внесение публичного имущества в качестве вклада в уставные капиталы юридических лиц, созданных в строго определенных организационно-правовых формах, а именно образованных только в форме хозяйственных обществ.