• нормативные правовые акты длительного действия, ад­ресованные широкому кругу лиц: уставы муниципальных об­разований, регламенты представительных органов местного самоуправления, постановления представительных органов местного самоуправления о местных налогах и сборах и др.;

• правовые акты индивидуального содержания, адресо­ванные конкретному лицу или органу и рассчитанные на одно­кратное применение: ордер — договор найма жилого помеще­ния в муниципальном жилищном фонде социального исполь­зования, распоряжение мэра города о выделении дополнитель­ных средств на ремонт объекта социально-культурного назна­чения, приказ заместителя главы районной администрации об увольнении муниципального служащего и др.;

2) по порядку принятия среди правовых актов местного самоуправления различают:

• решения, принятые непосредственно населением муни­ципального образования на местном референдуме: уставы му­ниципальных образований, решения об изменении структуры органов местного самоуправления, решения о приватизации муниципальной собственности и др. Данные решения не нуж­даются в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органа­ми местного самоуправления и вступают в силу после офици­ального опубликования (обнародования); граждан: решения о создании органов территориального обще­ственного самоуправления, решения об избрании старосты сельского поселения как главы муниципального образования и др.;

• решения, принятые коллегиально на собраниях (сходах) граждан: решения о собрании органов территориального общественного самоуправления, решения об избрании старосты сельского поселения как главы муниципального образования.

• правовые акты, принятые в порядке народной право­творческой инициативы: постановления представительного органа местного самоуправления об изменении структуры ор­ганов местного самоуправления и др.;

• правовые акты, принятые коллегиально представитель­ным органом местного самоуправления или выборным колле­гиальным органом территориального общественного само­управления: положения об органах территориального общест­венного самоуправления и др.;

• правовые акты, принятые на основе единоначалия: рас­поряжения и приказы главы муниципального образования (главы местной администрации) и др.;

• договоры, если хотя бы одна из сторон представляет ин­тересы соответствующего муниципального образования: дого­вор местной администрации с частной фирмой о строительстве муниципального жилья, договор представительного органа ме­стного самоуправления и выборного коллегиального органа территориального общественного самоуправления о разграни­чении компетенций и финансовых средств и др.;

3) по содержанию правовые акты местного самоуправ­ления можно сгруппировать в зависимости от предметов веде­ния местного самоуправления следующим образом:

• правовые акты по вопросам хозяйственной деятельно­сти;

• правовые акты по вопросам социальной политики;

• правовые акты по вопросам деятельности местного са­моуправления в культурной сфере;

• правовые акты по вопросам охраны общественного порядка и др.

4) по порядку вступления правовых актов местного самоуправления в юридическую силу различают:

• правовые акты, требующие обязательной публикации; нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу только после их официального опубликования (обнародования);

• правовые акты, не требующие официального опублико­вания (обнародования), как правило, акты для служебного пользования. Классифицировать можно и отдельные виды актов мест­ного самоуправления. Так, например, акты применения муни­ципального права в зависимости от функций, выполняемых ими в правовом регулировании, можно разделить на: (1) исполнительные акты, с помощью которых организуется исполнение предписаний норм права путем их применения к конкретным жизненным случаям, и (2) правоохранительные акты, с помощью которых нормы права ограждаются от нару­шений. Среди исполнительных и правоохранительных актов, в свою очередь, выделяют: (а) основные, которые решают вопрос по существу или содержат итоговую оценку дела о правонару­шении и завершают правоохранительные действия, являются окончательным решением, и (б) вспомогательные, которые подготавливают издание основных актов, обеспечивают пра­вильное рассмотрение дела, а также реализацию принятых решений.

В правовых актах местного самоуправления более подробно, как правило, определяются виды правовых актов, принимаемых представительными органами местного самоуправления и мест­ной администрацией. К актам представительного органа мест­ного самоуправления относятся: постановления, решения, резо­люции, заявления, обращения и др. Среди актов местной адми­нистрации, главы местного самоуправления наиболее часто встречаются: постановления, распоряжения и приказы.

Таким образом, основными правовыми актами местного самоуправления являются:

Устав муниципального образования — основной нор­мативный правовой акт, определяющий статус муниципально­го образования; акт нормативно-учредительного характера.

В Уставе муниципального образования подробно указываются вопросы местного значения, относящиеся к ведению муници­пального образования; система местного самоуправления; ре­гулируются территориальная, финансово-экономическая и ор­ганизационная основы местного самоуправления, общий поря­док владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; разграничиваются полномочия отдельных му­ниципальных органов и их должностных лиц; отмечаются га­рантии местного самоуправления и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного само­управления.

Регламент представительного органа местного са­моуправления — правовой процессуальный акт, регулирую­щий общие принципы работы представительного органа мест­ного самоуправления, в том числе порядок внесения и рассмот­рения вопросов на его сессиях, образования и деятельности комитетов и комиссий, созыва очередных и внеочередных сессий, голосования по отдельным вопросам и др.

Постановление — нормативный акт или акт, имеющий общее значение; акт, затрагивающий, как правило, права, сво­боды и обязанности человека и гражданина, а также связанный с решением крупных вопросов экономического и социального развития, охраны общественного порядка, использованием му­ниципальной собственности, финансовых ресурсов и т.п. По­становления по своей структуре состоят из (1) констатирующей части, в которой обозначаются цели и задачи предписываемых действий и причины издания акта (констатирующая часть не является обязательной), и (2) распорядительной части, которая начинается с указания наименования органа, издающего по­становление, и, как правило, включает ряд пунктов. Распоря­дительная часть обычно включает перечень предписываемых действий, исполнителей, характеристику ресурсов и конкрет­ных мероприятий, необходимых для исполнения, и сроки ис­полнения.

Как правило, только в виде постановлений могут изда­ваться акты представительного органа местного самоуправле­ния, которыми: (а) принимается или изменяется структура ор­ганизации местного самоуправления, образуется, реорганизу­ется структурное подразделение или орган местного само­управления; (б) вводится штраф или иное взыскание, устанав­ливается правило или положение, за нарушение которого на­лагается штраф или, другое взыскание; (в) устанавливаются местные налоги или сборы; (г) предоставляются, возобновля­ются или продлеваются льготы; (д) регулируется размер платы за коммунальные услуги; (е) санкционируется получение кре­дита; (ж) устанавливаются правила передачи или сдачи в аренду или санкционируется передача или сдача в аренду соб­ственности, находящейся в ведении органов местного само­управления; (з) регулируется землепользование; (и) вводятся дополнения или отменяются какие-либо из ранее принятых по­становлений.

Положение — акт, систематизирующий нормы статутно­го (об органе) или тематического содержания и утверждаемый распорядительным актом. В виде положения обычно принима­ются акты, детально регламентирующие порядок организации и деятельности органов местного самоуправления, а также оп­ределяющие их взаимоотношения с другими органами, органи­зациями, учреждениями и гражданами. Кроме этого, на мест­ном уровне положениями регулируются полномочия отдельных органов, например, органов территориального общественного самоуправления; учреждений или организаций, например, Фонда поддержки молодых талантов, полномочия муници­пальных органов в отдельных сферах жизнедеятельности мест­ного сообщества, например, в области укрепления обществен­ного порядка.

Правила — нормативно-правовой акт, детально регла­ментирующий порядок осуществления какого-либо вида дея­тельности.

Распоряжение — акт ненормативного характера, изда­ваемый по оперативным вопросам; акт применения права.

Правовые акты резолютивного характера — резо­люции, заявления, обращения — акты, как правило, принятые по результатам обсуждения конкретного вопроса (события) и предусматривающие новые решения (действия) со стороны иных органов, организаций, должностных лиц для принятия реальных мер.

Протокол — документ коллективного органа, фиксирую­щий основные этапы его работы, перечень обсужденных во­просов, содержание выступлений и принятых решений.

Приказы и инструкции — правовые акты оперативно-распорядительного характера. Инструкции обычно излагают правила, регулирующие специальные стороны деятельности организации или должностного лица.

Указание — распорядительный документ, издаваемый органом местного самоуправления преимущественно по вопро­сам информационно-методического характера, связанным с исполнением приказов, инструкций и других актов.

В соответствии с существующим законодательством имеются механизмы контроля со стороны населения деятельности органов местного самоуправления. Так, реализация населением права на правотворческую инициативу в вопросах местного значения закреплена в статье 25 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления», которая обязывает органы местного самоуправления рассматривать проекты правовых актов по вопросам местного значения, вынесенные населением на открытые заседания с участием своих представителей. Результаты рассмотрения должны быть официально обнародованы. Эта же статья Федерального закона закрепляет и обязывает органы и должностные лица местного самоуправления давать ответы по существу индивидуальных и коллективных обращений гражданам в течение месяца⁰. Практика местного самоуправления свидетельствует, что наиболее важные проекты решений по вопросам местного значения (например проект Устава муниципального образования) могут быть опубликованы в целях обсуждения их населением.

Формы контроля со стороны населения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления должны закрепляться в Уставах муниципальных образований.

Выводы:

Местное самоуправление выступает как форма гражданской самодеятельности населения, проявле­ние его социальной активности, способности участвовать в управлении собственными делами и нести за это ответствен­ность. Органы местного самоуправления в концентрированном виде должны выражать социально-экономические и духовные потребности и интересы местного сообщества. Только такая власть способна обеспечить порядок, устойчивость экономиче­ских отношений, оградить местное сообщество от произвола и анархии. Социальная основа придает устойчивость власти, так как в обществе всегда действуют социальные группы с противоре­чивыми, часто непримиримыми интересами.

Правовой акт местного самоуправления — это офици­альный документ, регулирующий муниципальные отноше­ния. Его официальный характер определяется тем, что он из­дается от имени конкретного субъекта местного самоуправле­ния, а его право на принятие правового акта определяется за­конодательством или уставом муниципального образования.

В правовых актах местного самоуправления более подробно, как правило, определяются виды правовых актов, принимаемых представительными органами местного самоуправления и мест­ной администрацией. К актам представительного органа мест­ного самоуправления относятся: постановления, решения, резо­люции, заявления, обращения и др. Среди актов местной адми­нистрации, главы местного самоуправления наиболее часто встречаются: постановления, распоряжения и приказы.

Основным правовыми актами местного самоуправления является Устав муниципального образования — основной нор­мативный правовой акт, определяющий статус муниципально­го образования; акт нормативно-учредительного характера.

2. Устав муниципального образования как основной правовой акт

местного значения

2.1. Сущность, структура и правовое значение устава

муниципального образования

В системе местных нормативных правовых актов особое место занимает устав муниципального образования. Исторический анализ деятельности муниципальных образований показывает, что устав (хартия) один из наиболее традиционных актов местного самоуправления.
История этого документа в российском нормотворчестве началась в 1991 году с принятия Закона РСФСР о местном самоуправлении . Закон предусматривал принятие районным и городским Советами положений (уставов) о местном самоуправлении. Поселковые и сельские Советы согласно данному закону могли принимать положение (устав) о местном самоуправлении. Закон определял, что в положении (уставе) о местном самоуправлении конкретизируются функции, порядок работы, система и структура местных органов власти и управления, разграничение полномочий между ними, организация территориального общественного самоуправления населения. Устанавливалось, что положение (устав) о местном самоуправлении регистрируется органами государственной власти соответствующих краев, областей, автономной области и автономного округа.

Местные органы власти активно включились в разработку новых нормативных актов, но столкнулись в этой деятельности с массой трудностей и вопросов. Эти трудности, и вопросы проистекали из-за слабой проработанности основных положений в российском законе. По этим причинам в период действия данного Закона было принято незначительное количество уставов.

Итак, Устав муниципального образования — один из наиболее традиционных актов местного самоуправления. Хартии вольно­стей в Англии, уставные грамоты в Русском централизованном государстве XVI-XVII вв. и другие источники постепенно фор­мировали опыт создания подобных актов местного самоуправ­ления. К концу XX в. мировая муниципальная практика имела в своем распоряжении огромное разнообразие уставов, разли­чающихся как по форме, так и по содержанию. Так, только в США можно встретить четыре основных типа уставных доку­ментов, основанием для классификации которых является ха­рактер функций местного самоуправления:

1) устав общего типа — разрешает осуществлять органам местного самоуправления самые разнообразные функции;