32626 (Принципы прокурорского надзора), страница 6

В СССР считалось, что центральная прокурорская власть должна работать под самым близким наблюдением и в самом непосредственном контакте с тремя партийными учреждениями, которые представляют из себя максимальную гарантию против местных и личных влияний, именно: Оргбюро ЦК, Политбюро ЦК и ЦКК. Хоть и провозглашалось, что партийные органы не должны подменять политическое руководство прокуратурой вмешательством в её непосредственную деятельность по осуществлению конституционных задач, но на деле всё было не так.

1. Принцип единства и централизации прокуратуры

Закон о прокуратуре СССР закрепил положение о том, что органы прокуратуры составляют единую и централизованную систему – Прокуратуру СССР, возглавляемую Генеральным прокурором СССР, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим.

Единство и централизация прокуратуры означает такую организацию прокурорской системы, которая обеспечивает единую, направляемую из центра линию в осуществлении высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов всеми органами государственного управления, предприятиями, учреждениями и организациями, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами и гражданами. Единство прокуратуры выражалось в единстве принципов организации и деятельности всех органов прокуратуры, которые (органы) возглавляет единый центр в лице Генерального прокурора СССР. Принцип единства прокуратуры определялся также наличием единой задачи, стоящей перед этими органами, - охраны социалистической законности. Любое звено прокуратуры – от районной до союзной – осуществляли деятельность, направленную на охрану социалистической законности, от имени государства. Единство целей и задач, стоящих перед прокуратурой, достигалось единством мер, направленных на их реализацию. Эти меры – полномочия прокурорского надзора, иначе – права и обязанности прокуроров по выявлению и устранению нарушений закона так же едины, они присущи прокурору любого звена. Характер полномочий зависели в целом от сферы их применения, но не от того или иного звена органа прокуратуры. Лишь некоторые полномочия оговорены в законе как имеющие конкретного адресата. Каждый прокурор выступал как представитель единой прокурорской власти и, действуя в пределах своей компетенции, полностью осуществляет функции высшего надзора за точным исполнением законов.

Из единства задач, стоящих перед каждым прокурором, и единого характера полномочий у прокурора любого звена системы как представителя прокуратуры в целом вытекал признак взаимозаменяемости. Любой прокурор при осуществлении надзорных функций мог быть заменён другим прокурором; вышестоящий прокурор мог взять на себя выполнение полномочий нижестоящего прокурора, а также поручить выполнение определённых своих обязанностей нижестоящему прокурору, кроме случаев, специально оговоренных в законе. Например, вышестоящий прокурор не мог поручить районному прокурору принести протест в порядке надзора по гражданскому или уголовному делу в связи с тем, что именно за районным прокурором закон не закреплял такие права.[20]

В силу единства органов прокуратуры вышестоящий прокурор вправе был изменить или отменить любое решение нижестоящего прокурора, отозвать протест, внесённый нижестоящим прокурором.

В то же время для каждого звена системы органов прокуратуры был чётко определён объём полноиочий, и каждый прокурор, действуя как представитель их единой сисемы, сохранял самостоятельность в принятии решений.

Прокуратура являлась единым союзным учреждением, в системе которого все органы прокуратуры, как построенные по административно-территориальному признаку, так и специализированные (военные, транспортные), подчинялись единому центру – Прокуратуре СССР (согласно ст.12 Закона о прокуратуре СССР).

Прокурорский надзор един и по своему внутреннему содержанию, определяемому совокупностью основных направлений деятельности прокуратуры и взаимосвязанностью отраслей прокурорского надзора.

Обеспечение единой законности неразрывно связано с единой централизованной организацией прокуратуры. Централизация означает подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим, а всех прокуроров – Генеральному прокурору СССР. В системе прокуратуры декларировалось неприменение принципа «двойного» подчинения, действующего в системе органов управления. Этот принцип заключался в подчинении как по вертикали – центру, так и по горизонтали – местным органам. В системе прокуратуры подчинённость устанавливалась только по вертикали. Централизация органов прокуратуры предусматривала такую форму образования этих органов, как их назначаемость. Генеральный прокурор назначался Верховным Советом СССР (ст.165 Конституции СССР), заместители Генерального прокурора СССР, Главный военный прокурор назначались Президиумом Верховного Совета СССР по представлению Генерального прокурора СССР (ст. ст.14, 17 Закона о прокуратуре СССР). Прокуроры союзных республик, автономных республик, краёв, областей и автономных областей назначаются Генеральным прокурором СССР. Прокуроры автономных округов, районные и городские прокуроры назначались прокурорами союзных республик и утверждались Генеральным прокурором СССР (ст.166 Конституции СССР). Генеральный прокурор СССР представлял на утверждение Президиуму Верховного Совета СССР персональный состав коллегии Прокуратуры СССР. Генеральный прокурор СССР утверждал и положения о структурных подразделениях Прокуратуры Союза СССР, назначал и освобождал начальников и заместителей начальников главных управлений, управлений и отделов Прокуратуры СССР (ст.Закона о прокуратуре СССР).[69]

В системе органов прокуратуры принципом руководства являлось единоначалие, сущность которого заключается в единоличном разрешении прокурором всех вопросов прокурорской деятельности. Единоначалие в деятельности прокурорских органов выражалось в том, что все единоличные приказы и распоряжения вышестоящего прокурора являлись обязательными для нижестоящих прокуроров, что вышестоящий прокурор мог единолично отменить распоряжение или постановление нижестоящего прокурора на должность производилось единоличным приказом вышестоящего прокурора.

Единоначалие в высших звеньях прокуратуры сочеталось с коллегиальным обсуждением решений, принимаемых по наиболее важным вопросам деятельности прокуратуры. Закон о прокуратуре СССР предусматривал также создание коллегий и в прокуратурах автономных республик, краев, областей, городов, автономных областей и в Главной военной прокуратуре (ст. ст.17,19). Коллегия Прокуратуры Союза ССР на своих заседаниях рассматривала состояние работы по основным направлениям деятельности прокуратуры, обсуждает вопросы проверки исполнения, подбора, расстановки и воспитания кадров, проекты важнейших приказов и инструкций, заслушивали отчёты Главного военного прокурора, начальников главных управлений, управлений и отделов Прокуратуры Союза ССР, прокуроров союзных республик и других работников органов прокуратуры. (ст.19 Закона)

Решения коллегии проводились в жизнь приказами Генерального прокурора СССР. В случае разногласия между Генеральным прокурором СССР и коллегией Генеральный прокурор СССР проводил в жизнь своё решение, докладывая о возникших разногласиях Президиуму Верховного Совета СССР. Члены коллегии в свою очередь могли сообщить своё мнение в Президиум Верховного Совета СССР. Закон регулировал деятельность коллегий в прокуратурах союзных республик, автономных республик, краев, областей, городов, автономных областей. Деятельность коллегий не нарушала принципа единоначалия в руководстве органами прокуратуры. В то же время их функционирование в органах прокуратуры служило развитию демократических основ управления прокурорской системой, являлся одним из способов обеспечения законности, свидетельствовало о реализации принципа централизма.[79]

1. Принцип законности

Органы прокуратуры действовали на основе так называемой социалистической законности, в соответствии с Конституцией СССР, конституциями союзных республик и конституциями автономных республик и советскими законами. Являясь общеправовым, принцип законности имел и имеет для прокуратуры, выполняющей законоохранительную функцию, особо важное значение. Её деятельность была направлена на всемерное укрепление социалистической законности и правопорядка. Осуществляя надзор за точным и единообразным исполнением законов, каждый прокурор – от Генерального прокурора СССР до прокурора района – действовал в целях охраны режима законности. Эта деятельность возможна только на основе закона и во исполнение закона.

Организация и порядок деятельности органов прокуратуры, полномочия прокуроров определялись Конституцией СССР, Законом о прокуратуре СССР, другими законодательными актами Союза ССР. Порядок осуществления их полномочий в судопроизводстве определялся законодательными актами Союза ССР и союзных республик (ст.5 Закона).[84]

Важное теоретическое и практическое значение для советского общества имела обоснованная классиками марксизма-ленинизма идея единства социалистической законности и её обеспечение. В понимании единства различались два аспекта:

• единство отношения различных слоёв общества, социальных групп, классов к законности;

• всеобщая обязанность исполнения её требований.

Для первого аспекта характерно объективно обусловленное единство экономической и политической основы социалистического общества, системы социалистических общественных отношений, отсутствие в этом обществе антагонистических классов, морально-политическое единство народа.

Единство социалистической законности во втором аспекте обусловлено коренными требованиями демократического централизма как руководящего принципа организационного построения социалистического государства.[67,с.11-12]

Прокурор охраняет законность от любых нарушений. Он всегда должен оставаться блюстителем законности, независимо от того, когда ему пришлось столкнуться с нарушением закона: при рассмотрении жалобы, санкционировании постановления следователя или поддержании обвинения в суде. Прокурор обязан проявить инициативу в предупреждении нарушений закона, а также в безотлагательном принятии мер к устранению любых его нарушений, от кого бы они не исходили. Законность является критерием оценки прокурорами действий других органов государства, общественных организаций, должностных лиц, граждан.

В реальной общественной жизни принцип социалистической законности находил воплощение в правопорядке, то есть таком порядке общественных отношений и связей, которым свойственны следующие черты:

• соблюдение законов и норм права всеми участниками общественных отношений (должностными лицами и гражданами) на основе их равенства перед законом;

• осуществление государственных и общественных властных функций органами государства, общественными организациями и должностными лицами в точном соответствии с их компетенцией на основе закона и иных правовых предписаний;

• реальная возможность для заинтересованных лиц всех форм реализации права, в частности его использование, исполнение, соблюдение и применение; обеспечение полномочий должностных лиц, субъективных прав граждан и юридических лиц;

• равная и реальная ответственность перед обществом и государством всех, кто нарушил закон и право, чьи-либо субъективные права, не исполнил свои субъективные обязанности;

• эффективное применение права и государственного принуждения уполномоченными органами государства, организациями и должностными лицами в целях предупреждения, пресечения и устранения правонарушений;

• оперативная, результативная и законная деятельность правоохранительных органов государства и общественных организаций, специально предназначенных для обеспечения законности, защиты прав и интересов граждан, организаций, государства и общества.[79, с.25-26]

2. Принцип независимости

Осуществление органами прокуратуры надзора за правильным и единообразным применением законов, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным и ведомственным влияниям – это и было пониманием принципа независимости в советское время. Прокуратура, действуя на основе законности, осуществляет надзор за правильным и единообразным применением законов; она обязана противостоять всяким чисто местным влияниям. В статье 168 Конституции СССР было закреплено, что органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР. Прокуратура может обеспечить единообразное исполнение законов только в том случае, если прокуроры реализуют свои полномочия независимо от местных и других органов государственного управления. Сущность независимости органов прокуратуры состояла в том, что каждый прокурор в своей деятельности независим и при выполнении своих функций должен был руководствоваться законом и указаниями Генерального прокурора СССР.[36]

Независимость прокуратуры обеспечивается организационным построением органов прокуратуры, порядком их образования, порядком осуществления в них подчинённости и подотчётности. Прокурор состоит в одном строго централизованном подчинении по линии системы органов прокуратуры.

Однако независимость прокурорского надзора не означала, что прокурор ведёт свою работу в отрыве от местных советских и партийных органов, от советской общественности. Руководящая и направляющая роль Коммунистической партии в Советском государстве определяли характер связи прокурора с местными партийными органами, а в большинстве случаев – и сущность функционирования прокуратуры. Основные организационные мероприятия по обеспечению охраны государственного и общественного порядка, соблюдению законов и охране прав граждан прокуроры координировали с местными Советами народных депутатов.[69, с.54-67]

Высокая принципиальность в отстаивании велений закона, острая реакция на его нарушения – вот что требуется от прокурора. Это и есть действенность прокурорского надзора за соблюдением законности и государственной дисциплины, за точным и неуклонным исполнением закона; это и есть результативность прокурорского надзора. Считалось, что действовать так – это значит строго и неотступно соблюдать ленинское указание: осуществляя надзор за законностью, на деле противостоять местным влияниям, местному и всякому бюрократизму и устанавливать действительно единообразное применение законности во всей стране.[76,с.11]