30731 (Полномочия и процессуальная самостоятельность следователя), страница 6

В законе органами предварительного следствия названы не органы расследования, а должностные лица (ст. 151 УПК России). Этим подчеркивается то, что производство предварительного следствия - исключительная компетенция следователей. Принадлежность следователя к какому-либо органу не влияет на его процессуальное положение. Закон наделяет всех следователей одинаковым объёмом процессуальных полномочий, для всех следователей всей системы правоохранительных органов.

Однако нельзя не согласиться с тем, что отсутствие в настоящее время единого следственного аппарата не обеспечивает эффективности ни в организации следственной деятельности, ни в руководстве ею.

Создаются объективно разные условия для прокурорского надзора за расследованием, осуществляемым различными органами, несмотря на единство процессуального регламента. Ведомственная разобщённость следственных органов только тормозит дальнейшее усиление борьбы с преступностью.

В настоящее время предварительное следствие по уголовным делам производят следователи трех ведомств: прокуратуры, органов безопасности, органов внутренних дел.

Принадлежность следователей к любому из этих ведомств негативно сказывается на качестве предварительного следствия и на соблюдении прав граждан.

Наличие следователей в ведомствах, отвечающих за борьбу с преступностью (в первую очередь – за раскрытие преступлений) приводит к массовым нарушениям законности при расследовании уголовных дел. Следователь, от которого во многом зависят основные показатели работы спецслужб (раскрываемость) в свою очередь зависит от руководства ведомства (предоставление служебных помещений и транспорта, предоставление жилья, распределение социальных благ и т.п.).

Не многим лучше зависимость следователя от прокурора, когда следователь служит в прокуратуре. В этом случае прокурор, осуществляя надзор за законностью на предварительном следствии, как бы осуществляет надзор за самим собой – ведь следователь это сотрудник его собственного аппарата. Отсюда и не единичные случаи некритического отношения прокуроров к даче санкций на аресты и обыски, утверждению обвинительных заключений. В немалой степени этим объясняется и обвинительный уклон прокуроров в судах, когда они поддерживают обвинение во что бы то ни стало, ведь оправдание – это брак в работе коллеги по ведомству, сослуживца.

Органы различных ведомств, выполняя возложенную на них функцию борьбы с преступностью, неизбежно вовлекают в решение этой задачи подчиненного им следователя. В результате принцип процессуальной самостоятельности следователя, закрепленный в процессуальном законодательстве, оказывается декларативным.

Создание единого следственного аппарата позволит выделить предварительное следствие в самостоятельную отрасль государственной деятельности, не зависящую от задач и ведомственных интересов отдельных органов государственной власти, осуществляющих предварительное следствие в настоящее время.

Разграничение функций и зон ответственности органов государственной власти в сфере расследования преступлений позволит устранить элементы монополизма различных органов на различных стадиях раскрытия преступлений.

Четкое разграничение полномочий и ответственности всех участников уголовного процесса на досудебных стадиях обеспечит их взаимный контроль, что затруднит возникновение так называемых "заказных" уголовных дел, сведет к минимуму возможность необоснованного прекращения уголовных дел, что явится существенным шагом на пути устранения причин и условий, порождающих коррупцию и злоупотребления в правоохранительных органах.

Вопрос о создании единого следственного аппарата на протяжении многих лет привлекает внимание научных и практических работников. Он неоднократно подвергался обсуждению в юридической литературе. Свою позицию по этому вопросу высказали многие видные учёные процессуали­сты и практические работники.

Характерно, что почти все они, так или иначе, признают необходи­мость создания единого следственного аппарата. Предлагается в основном три организационные формы органа по раскрытию и расследованию преступлений:

1. передача всего следственного аппарата в органы внутренних дел;

2. передача следствия в органы прокуратуры;

3. создание единого следственного органа в форме Следственного
   Комитета при Правительстве РФ на правах Министерства.

Следователи МВД сейчас расследуют более 80% всех уголовных дел в стране. Однако очевидно, что сосредоточение предварительного следст­вия в аппарате МВД, в распоряжении которого помимо этого находятся такие мощные административные рычаги государственной власти, как службы охраны общественного порядка, оперативно-розыскной работы и дознание, внутренние войска, является тормозом на пути демократизации нашего общества. Такое многообразие разноплановых функций, как приём, учёт, регистрация поступающих заявлений, сообщений о совершённых преступлениях; проведение оперативно-розыскных мероприятий; произ­водство предварительного следствия не оправдано и не рационально. А также имеет ряд отрицательных последствий, так как не может гарантиро­вать обеспечения прав и законных интересов участников процесса. Про­цессуальная деятельность, в которой реализуется проведение неотложных следственных действий и дознание, практически сливается с оперативно-розыскной и иной административной деятельностью органов МВД. Опера­тивно-розыскные методы довлеют над процессуальными формами доказы­вания. Процессуальная деятельность следователей МВД оказывается под административным контролем, что ограничивает их независимость, по­скольку реально следователи МВД находятся в подчинении не только на­чальника следственного отдела УВД (ОВД), но и начальника УВД (ОВД).

Следственный аппарат прокуратуры приобрёл значительный опыт борьбы с коррупцией, взяточничеством, другими должностными преступ­лениями. Поэтому многие считают, что следствие в прокуратуре надо со­хранить. Однако как отмечают противники этой позиции, переключение прокуратуры на расследование уголовных дел привело к ослаблению общенадзорной работы и надзора за следствием. Прокуратура перестала быть гарантом соблюдения законности и справедливости. Прямое руководство собственным следственным аппаратам с одновременным осуществлением функции государственного обвинения, так или иначе, ведёт к обвинитель­ному уклону в её деятельности.⁰

Однако не следует забывать, что уголовное преследование является одной из функций прокуратуры, а руководство следственным аппаратом обусловлено надзорными полномочиями. Но тем не менее, ведомственное отделение производства предварительного следствия от функций проку­рорского надзора за ним будет способствовать повышению объективности этого надзора, создаст дополнительные гарантии законности расследова­ния и рассмотрения дел в суде.

Деятельность следователей едина и специфична по своей юридиче­ской природе, задачам, принципам, содержанию и методам. Это даёт осно­вание полагать, что процесс формирования следственного аппарата должен развиваться в направлении создания специального и самостоятельного ор­гана в системе правоохранительных органов государства. Этой позиции придерживается большинство процессуалистов.

Попытки установить критерии отнесения уголовного дела к подследственности того или иного правоохранительного органа ни к чему не при­водят. На практике зачастую очень сложно сразу определить окончательную юридическую оценку (квалификацию) того или иного деяния, что неизбежно порождает споры и нарушения правил о разграничении компетенции различных ведомств.

Предварительное следствие, как известно, занимает в уголовном судопроизводстве самостоятельное место и является особой формой государственной деятельности, которая строго регламентирована уголовно-процессуальным законодательством. Поэтому следственный аппарат не должен быть организационно связан с розыском или прокурорским надзо­ром.

Независимое же предварительное следствие может и должно стать механизмом контроля за деятельностью оперативных служб, средством выявления беззаконий. Отсюда и стремление ведомств безопасности и внутренних дел удержать следователей в своём подчинении, противиться их независимости.

Образование единого следственного аппарата и его органов на местах станет одним из средств построения правового государства, которое позволит создать единую систему подготовки и переподготовки следст­венных кадров, научно-технического и методического обеспечения, опти­мальной организации расследования преступлений, что в конечном итоге положительно скажется на состоянии борьбы с преступностью и укрепле­нии правопорядка, защите прав и законных интересов граждан.

В настоящее время в Государственной Думе на рассмотрении находится проект закона «Об органах предварительного следствия в РФ».

В законопроекте предлагается конституировать органы предварительного следствия в стране как самостоятельное ведомство – Федеральную службу расследований. Следователи, состоя на службе в ведомстве, которое кроме производства предварительного следствия никаких других функций не исполняет, сохранят зависимость от прокурора и суда – но лишь постольку, поскольку прокурор и суд осуществляют прокурорский надзор за законностью в ходе следствия и судебный контроль за соблюдением прав граждан при производстве расследования.

В настоящее время мотивы поведения должностных лиц правоохранительных органов, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность, определяются условным делением преступлений на две категории: преступления, дела о которых расследуются следователями соответствующих ведомств (МВД, ФСБ, ФСНП) и преступления, дела о которых расследуются следователями прокуратуры – "чужого" ведомства. За расследование дел о преступлениях, расследуемых следователями "своего" ведомства указанные должностные лица несут ответственность в полной мере. Что касается наиболее тяжких преступлений, дела о которых расследуются следователями прокуратуры, то ответственность оперативно-разыскных служб ограничивается здесь только рамками оперативного сопровождения. В результате этого у руководителей оперативно-разыскных служб существуют различные подходы к оперативному обеспечению предварительного следствия независимо от степени общественной опасности преступлений и сложности расследования.

Создание Федеральной службы расследований устранит ведомственный подход к оперативному обеспечению предварительного следствия, что позволит существенно повысить уровень ответственности правоохранительных органов за качество оперативно-разыскных мероприятий по наиболее тяжким преступлениям, дела о которых расследуются в настоящее время следователями прокуратуры.

С целью разграничения функций и ответственности органов предварительного следствия и оперативно-разыскных служб следует возложить на органы внутренних дел регистрацию заявлений о криминальных происшествиях, а на органы Федеральной службы расследований – учет преступлений и лиц, их совершивших. Это разграничение позволит создать механизм, в значительной мере предотвращающий сокрытие преступлений от учета. Такая система ведения уголовной статистики позволит иметь более объективную информацию о состоянии преступности в стране и обеспечит повышение уровня защиты прав и законных интересов граждан, пострадавших от преступлений.

На Федеральную службу расследований Российской Федерации и ее органы не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных законом.

Задачами органов предварительного следствия в Российской Федерации законопроект провозглашает:

– организацию предварительного следствия и производство предварительного следствия по уголовным делам в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации;

– принятие в пределах своей компетенции по расследуемым уголовным делам мер обеспечения возмещения гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям ущерба, причиненного им в результате совершения преступлений;

– принятие в пределах своей компетенции мер к восстановлению чести, достоинства и иных прав граждан, подвергнувшихся незаконному задержанию, аресту и привлечению к уголовной ответственности;

– принятие в пределах своей компетенции по расследуемым уголовным делам мер к выявлению причин и условий, способствовавших совершению преступлений и мер к их устранению;

– учет преступлений и лиц, их совершивших.

В соответствии с возложенными на них задачами органы предварительного следствия должны анализировать следственную практику, организацию и результаты деятельности следователей, разрабатывать и реализовывать меры по повышению качества и сокращению сроков производства расследования; организовывать взаимодействие следователей с органами, осуществляющими оперативно-розыскную, экспертно-криминалистическую деятельность, дознание, прокурорский надзор и судебный контроль по уголовным делам; изучать правоприменительную практику следователей и осуществлять разработку предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации; обеспечивать эффективную кадровую политику, подбор, расстановку и воспитание следственных кадров, повышение их квалификации и профессионального мастерства.

Законопроектом предусмотрено, что Федеральная служба расследований Российской Федерации и ее органы должны осуществлять свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений. Следователи Федеральной службы расследований Российской Федерации, а также Директор Федеральной службы расследований Российской Федерации, начальники управлений и отделов Федеральной службы расследований Российской Федерации и их заместители при расследовании уголовных дел подчиняются только указаниям прокурора и постановлениям (определениям) суда, данными в пределах их полномочий в соответствии с действующим законодательством.

Предполагается, что систему органов и учреждений предварительного следствия Российской Федерации будут составлять Федеральная служба расследований Российской Федерации, Следственные управления субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные следственные управления, городские и районные следственные отделы, другие территориальные военные и иные специализированные следственные отделы, а также научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий.

Создание и деятельность на территории Российской Федерации органов предварительного следствия, не входящих в единую систему Федеральной службы расследований Российской Федерации, не допускается.

Федеральная служба расследований Российской Федерации обеспечивает расследование наиболее сложных уголовных дел и уголовных дел о преступлениях, совершенных на территории нескольких субъектов Российской Федерации, а также осуществляют организационно-методическое руководство деятельностью всех органов предварительного следствия в Российской Федерации. В составе Федеральной службы расследований Российской Федерации образуется на правах структурного подразделения Главное военное следственное управление, возглавляемое заместителем Директора Федеральной службы расследований Российской Федерации.