29843 (Организационный механизм подготовки и принятия нормативных правовых актов в Республике Беларусь и пути его совершенствования), страница 4

Согласно Конституции [1] декреты являются нормативными правовыми актами, имеющими силу закона, издаваемыми на основании делегированных Парламентом Президенту Республики Беларусь законодательных полномочий либо в случаях особой необходимости для регулирования наиболее важных общественных отношений (временные декреты). В Республике Беларусь принята практика издания Главой государства только временных декретов, с помощью которых решено значительное количество проблем в сфере развития национальной экономики, социальной политики государства и реализации конституционных прав и свобод граждан. Причем количество издаваемых временных декретов в последнее время из года в год сокращается, поскольку задача оперативного и внепланового пересмотра концептуальных законодательных актов в переходный период уже выполнена. Издаваемые сейчас Главой государства декреты преимущественно имеют поправочный характер, а ранее изданные декреты признаются утратившими силу после их реализации в новых законах.

Указы являются основными издаваемыми Президентом Республики Беларусь правовыми (нормативными и ненормативными) актами и направлены на реализацию Конституции и законов Республики Беларусь в интересах государства и белорусского народа. Указы издаются в целях реализации полномочий Главы государства по вопросам обеспечения соблюдения конституционных прав и свобод граждан, реализации основных направлений внутренней и внешней политики, национальной безопасности, образования государственных органов, определения статуса и назначения высших и иных должностных лиц, установления государственных праздников, награждения государственными наградами, приема в гражданство, помилования осужденных, отмены актов Правительства, местных исполнительных и распорядительных органов и др.

Правовые последствия, аналогичные последствиям, возникающим при издании указов, наступают и при издании Главой государства директив, к которым, в частности, относятся Директива Президента Республики Беларусь от 11 марта 2004 г. № 1 ”О мерах по укреплению общественной безопасности и дисциплины“ [25] и директивы Главнокомандующего Вооруженными Силами Республики Беларусь.

Распоряжения Президента Республики Беларусь издаются с целью осуществления конкретных (разовых) организационных, распорядительных и контрольных мероприятий, требующих принятия решения Президентом Республики Беларусь и, как правило, не являются нормативными. Кроме того, перечни поручений Президента Республики Беларусь, данные на мероприятиях с участием Главы государства (рабочие поездки, послания, заседания, совещания), оформляются в виде специальных протоколов поручений, подписываемых Президентом Республики Беларусь после проведения соответствующих мероприятий и проработки проектов протоколов заинтересованными государственными органами и подразделениями.

Для надлежащего обеспечения реализации задач и функций Главы государства, в том числе нормотворческих, функционирует аппарат Президента Республики Беларусь, основное место в котором занимает Администрация Президента Республики Беларусь.

В соответствии с Положением об Администрации Президента Республики Беларусь, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 23 января 1997 г. № 97 [10], Администрация Президента Республики Беларусь является самостоятельным органом государственного управления (в отличие от Аппарата Правительства). Наряду с выполнением других основных функций на Администрацию Президента Республики Беларусь возложены осуществление координации деятельности всех государственных органов (организаций) по подготовке проектов правовых актов, организация экспертизы проектов актов законодательства, вносимых на рассмотрение Президента Республики Беларусь, обеспечение взаимодействия Главы государства с органами законодательной, исполнительной и судебной власти, местного самоуправления.

Основная цель деятельности Администрации Президента Республики Беларусь – полноценное и последовательное обеспечение проведения политики Главы государства в правовой сфере, в том числе законотворческом процессе. Но это не означает, что Администрация Президента Республики Беларусь подменяет Президента Республики Беларусь. Администрация – всего лишь часть команды Главы государства, проводник его воли, бескомпромиссно стоящий на защите осуществляемой им политики. Для этого Администрации Президента Республики Беларусь совершенно не нужно превращаться в орган, раздающий ценные и незаменимые указания другим государственным структурам, а тем более работать за другие государственные органы. Ее основная цель – будучи экспертным органом, оптимально оценивать и направлять работу государственных органов, в том числе в области права, таким образом, чтобы их деятельность не была заформализована и оторвана от реальных потребностей общества, а отвечала бы исключительно национальным интересам и проводимому Главой государства программному курсу.

Согласно пункту 5 Положения о порядке рассмотрения Президентом Республики Беларусь проектов правовых актов [13] проекты декретов, указов и распоряжений Президента Республики Беларусь, законов, иных правовых актов представляются Главе государства палатами Парламента, высшими судами, Правительством, Государственным секретариатом Совета Безопасности, Управлением делами Президента Республики Беларусь, Комитетом государственного контроля, Национальным банком и иными государственными органами, непосредственно подотчетными Президенту Республики Беларусь, через Администрацию Президента Республики Беларусь, если иное не установлено Главой государства.

Администрация Президента Республики Беларусь вносит на рассмотрение Президента Республики Беларусь как проекты правовых актов, представленные уполномоченными государственными органами (организациями), так и проекты, непосредственно подготовленные в Администрации Президента Республики Беларусь. При этом в настоящее время в Администрации Президента Республики Беларусь избран стиль работы со всеми проектами правовых актов, выражающийся в комплексном и всестороннем подходе в совершенствовании тех или иных общественных отношений, не ограничиваясь ведомственными интересами и легкореализуемыми инициативами, что требует в максимальной степени гибкости мышления, творческого и неформального подхода, проектирования альтернативных вариантов разрешения проблемных вопросов.

Ответственность за качество проектов правовых актов, вносимых на рассмотрение Президента Республики Беларусь, их согласование со всеми заинтересованными органами, достоверность информации о таком согласовании, иных документов, прилагаемых к проектам, несут руководители государственных органов, которые вносят проекты, и, естественно, Администрация Президента Республики Беларусь, поскольку она является ”конечным“ звеном нормотворческого процесса перед внесением проектов на рассмотрение Главы государства. Поэтому для внесения Главе государства качественно и всесторонне подготовленных проектов Администрация Президента Республики Беларусь наделена правом как сама активно дорабатывать проекты, так и возвращать их соответствующим государственным органам (организациям) для доработки и повторного внесения.

Отдельными государственными органами (в частности, Палатой представителей) в целях повышения качества вносимых в Палату представителей законопроектов предлагается законодательно установить обязанность субъектов права законодательной инициативы перед внесением законопроектов в Палату представителей направлять все проекты законов (их концепции) на согласование в Администрацию Президента Республики Беларусь. Однако данное предложение не соответствует задачам и функциям Администрации Президента Республики Беларусь, осуществляющей правовое обеспечение исключительно деятельности Главы государства.

В настоящее время Администрацией Президента Республики Беларусь предварительно (до внесения в Палату представителей) рассматриваются только законопроекты, представляемые в установленном порядке на рассмотрение Президента Республики Беларусь (например, для внесения Главой государства законопроекта в Палату представителей, для дачи Главой государства другим субъектам права законодательной инициативы согласия на внесение законопроекта в Палату представителей, если следствием его принятия может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов).

Исправлять же в Администрации Президента Республики Беларусь ошибки нормотворческих органов, подготавливающих некачественные законопроекты для внесения в Палату представителей (и тем самым попустительствовать низкому качеству работы этих органов), невозможно также и в силу отсутствия у нее необходимой штатной численности юристов (штат главного государственно-правового управления Администрации – 15 человек, что в пять раз меньше численности НЦЗД и почти в десять раз – численности Минюста). В этой связи должна быть усовершенствована работа государственных органов, являющихся основными разработчиками законопроектов, в первую очередь, в сфере повышения их компетенции и осведомленности по вопросам социально-экономического и политического курса, проводимого Главой государства.

В то же время наиболее важные проекты законодательных актов, разрабатываемые Правительством по поручению Главы государства, до их внесения в установленном порядке Президенту Республики Беларусь подлежат рассмотрению и согласованию Администрацией Президента Республики Беларусь в порядке, определенном Положением о порядке взаимодействия Администрации Президента Республики Беларусь и Совета Министров Республики Беларусь при подготовке проектов правовых актов (утверждено Указом Президента Республики Беларусь от 14 декабря 1999 г. № 724 [17]). Этим Положением также определено, что для разработки концепций проектов правовых актов Главы государства, направленных на урегулирование наиболее важных общественных отношений, и других правовых актов, подготовка которых осуществляется по поручению Главы государства, Правительством могут приглашаться представители Администрации Президента Республики Беларусь. Кроме того, установлено, что в целях обеспечения единообразия в применении правовых норм, согласования методических подходов, используемых при подготовке проектов правовых актов, структурные подразделения Администрации Президента Республики Беларусь и Аппарата Правительства проводят совместные заседания (совещания), взаимные консультации, готовят единые для данных подразделений методические указания по подготовке проектов правовых актов. Такой режим работы также характерен и для взаимодействия Администрации Президента Республики Беларусь с другими государственными органами, непосредственно подчиненными Президенту Республики Беларусь, в частности, Государственным секретариатом Совета Безопасности, Управлением делами Президента Республики Беларусь.

Проекты правовых актов, внесенные Президенту Республики Беларусь, рассматриваются соответствующими отраслевыми структурными подразделениями Администрации Президента Республики Беларусь, в необходимых случаях ими дорабатываются, а затем представляются на обязательную юридическую экспертизу в главное государственно-правовое управление Администрации Президента Республики Беларусь, за исключением проектов правовых актов, содержащих сведения, составляющие государственные секреты. Без заключения названного главного управления данные проекты не подлежат докладу Президенту Республики Беларусь.

При этом главным государственно-правовым управлением Администрации Президента Республики Беларусь рассматриваются копии проектов законов, внесенных субъектами права законодательной инициативы в Палату представителей, и все законопроекты, окончательно подготовленные для рассмотрения Палатой представителей в первом и во втором чтениях. Таким образом, каждый законопроект перед его подписанием Главой государства рассматривается этим главным управлением, как минимум, четырежды (максимум – до десяти раз).

В соответствии с Положением о главном государственно-правовом управлении Администрации Президента Республики Беларусь, утвержденным распоряжением Главы Администрации Президента Республики Беларусь от 27 февраля 2002 г. № 22ра [38], основными его задачами являются реализация государственной политики в области права, правовое обеспечение деятельности Главы государства, Администрации Президента Республики Беларусь, участие в реализации Президентом Республики Беларусь права законодательной инициативы, осуществление юридической экспертизы проектов правовых актов, вносимых на рассмотрение Главы государства, руководства Администрации Президента Республики Беларусь, координация деятельности государственных органов (организаций) по подготовке проектов правовых актов, включая их планирование, разработку, согласование, представление в установленном порядке на рассмотрение Президента Республики Беларусь и Национального собрания.

Главное государственно-правовое управление Администрации Президента Республики Беларусь состоит из управления государственного и международного права и управления гражданского и социального права. Начальнику главного управления предоставлено право получать от государственных органов (организаций) информацию и материалы, необходимые для подготовки вопросов, рассматриваемых Президентом Республики Беларусь, привлекать работников государственных органов (организаций) к подготовке вопросов, подлежащих рассмотрению Главой государства, возвращать документы, поступившие в главное управление в нарушение установленного порядка.

Также следует отметить, что несмотря на то, что Положением о порядке рассмотрения Президентом Республики Беларусь проектов правовых актов [13] установлено, что данные проекты представляются Главе государства через Администрацию Президента Республики Беларусь, на практике представление Главе государства проектов правовых актов по вопросам национальной безопасности и обороны осуществляется Государственным секретариатом Совета Безопасности, а по вопросам финансового, материально-технического, иного обеспечения деятельности Главы государства и государственных органов, другим вопросам, отнесенным к компетенции Управления делами Президента Республики Беларусь, – Управлением делами Президента Республики Беларусь. В то же время законодательно деятельность Государственного секретариата Совета Безопасности и Управления делами Президента Республики Беларусь по подготовке проектов правовых актов на доклад Главе государства не регламентирована, в связи с чем этими государственными органами применяются по аналогии закона соответствующие нормы вышеуказанного Положения, регламентирующие деятельность Администрации Президента Республики Беларусь при внесении проектов правовых актов на рассмотрение Главы государства.

В целях обеспечения наиболее тесного и продуктивного взаимодействия Президента Республики Беларусь с палатами Национального собрания Указом Президента Республики Беларусь от 11 февраля 2005 г. № 65 [22] в структуре Администрации Президента Республики Беларусь впервые введена должность помощника Президента Республики Беларусь – полномочного представителя Президента Республики Беларусь в Национальном собрании. Основными задачами и функциями названного помощника Президента Республики Беларусь определены: