27152 (Гражданско-правовое положение органов местного самоуправления), страница 6

В отношении имущества, которым органы местного самоуправления распоряжаются в силу ст.125 ГК РФ и принятых в соответствии с ней актов органов местного самоуправления, говорить об обособленности неправомерно. Такое имущество, если оно также не закреплено за муниципальными унитарными предприятиями или учреждениями, и составляет казну муниципального образования. Такое право на распоряжение имуществом не является вещным, поскольку, во-первых, юридическое содержание всякого вещного права составляют также правомочия - различного объема - по владению и пользованию, данным имуществом, а во-вторых, экономической сущностью вещного права является извлечение полезных свойств имущества от его использования, что проявляется в еще одном доктринальном выводимом атрибуте права собственности - собственник использует имущество своей властью и в своих интересах⁶⁰ (в действующем гражданском законодательстве подобная формулировка распространена в целом на осуществление гражданских прав - ст.1 ГК РФ). Напротив, орган местного самоуправления не владеет и не пользуется имуществом, в отношении которого у него существует правомочие распоряжения, не извлекает из него экономической выгоды для себя, и распоряжается имуществом властью муниципального образования и в его интересах. Право на распоряжение имуществом от имени муниципального образования является по своей сути административным и представляет собой форму осуществления вещного права иного субъекта - самого муниципального образования. Осуществление данного права на распоряжение не обусловлено какими-либо определенными законодательными рамками, имеющими отношение ко "внутренним" взаимоотношениям органа местного самоуправления и муниципального образования, оно реализуется исходя из соображений целесообразности в интересах муниципального образования. Споры между органами местного самоуправления в отношении такого имущества - а, по сути, в отношении способов распоряжения им - возможны в том случае, если в соответствии со ст.125 ГК РФ и актами органов местного самоуправления полномочиями на распоряжение таким имуществом наделен более чем один орган местного самоуправления. Такие споры будут носить административный характер, и разрешаться будут, несомненно, в рамках системы органов местного самоуправления данного муниципального образования.

Имущество же, непосредственно используемое органом местного самоуправления - то, в отношении которого наличествуют и все элементы содержания вещного права, и его экономическая сущность - является обособленным. Право органов местного самоуправления на такое имущество по своей сути гражданское и его содержание и осуществление регламентировано нормами гражданского законодательства. В частности, исходя из возможности применения к органам местного самоуправления по аналогии норм об учреждениях, в отношении такого имущества будет действовать норма п.2 ст.296 ГК РФ, ограничивающая собственника имущества в изъятии имущества, используемого учреждением. Соответствующие споры, в отличие от споров первой группы, будут подведомственным судам, а будучи по своему характеру неэкономическими именно судам общей юрисдикции⁶¹.

Вещное право органов местного самоуправления на используемое ими имущество максимально приближено к праву оперативного управления. Различия, обусловленные правовой природой органов местного самоуправления, сводятся к следующему. Органы местного самоуправления владеют, пользуются и в установленных законом пределах распоряжаются переданным им имуществом в соответствии с целями своей деятельности, каковые в гражданско-правовом аспекте были очерчены выше: выполнение функций органов местного самоуправления в первом модусе, действие в интересах муниципального образования от собственного имени, действие в собственных интересах в целях обеспечения исполнения основных функций. Однако, органы местного самоуправления используют свое имущество не в соответствии с заданиями собственника, поскольку собственником соответствующего имущества является муниципальное образование. Задания и указания по использованию имущества орган местного самоуправления получает от иных органов местного самоуправления. Ограничения по распоряжению имуществом, характерные для права оперативного управления, могут быть в полной мере распространены и на имущественное право органов местного самоуправления.

Рассуждая в отношении органов местного самоуправления о признаке выступления в гражданских правоотношениях от своего имени, а также самостоятельной ответственности по обязательствам, следует также сделать вывод о возможности и в ряде случаев - необходимости наличия такого признака у органов местного самоуправления. Вопрос о возможности и необходимости наличия этого признака разрешается во взаимосвязи с вопросами о признаках организационного единства и имущественной обособленности.

Во-первых, разделение основных функций органов местного самоуправления по управлению жизнедеятельностью муниципального образования и вспомогательных функций по обеспечению собственной деятельности не позволяет смешивать интересы органа местного самоуправления и муниципального образования. Правоотношения, направленные на обеспечение деятельности органа местного самоуправления, представляют косвенный интерес для муниципального образования - муниципальное образование только выигрывает от того, что орган местного самоуправления надлежащим образом функционирует, имущество, приобретаемое органом местного самоуправления, поступает в муниципальную собственность, муниципальные служащие, повышающие квалификацию, с большей эффективностью выполняют свои служебные обязанности - но все, же в первую очередь заинтересованным лицом является сам орган местного самоуправления, который непосредственно выступает в данных правоотношениях. Выдача за субъекта правоотношения самого муниципального образования является подменой истинного экономического содержания правоотношения юридической фикцией, происходящей от отсутствия разделения основных и служебных функций органов местного самоуправления.

Тезис о недопустимости такой подмены поддерживался и в правовой науке советского периода⁶². Как отмечалось выше, этот вопрос применительно к государственным организациям возникал еще в советской правовой науке и был разрешен ею положительно. Советские теории юридических лиц строились на концепции государства как единого и единственного хозяйствующего субъекта, в связи, с чем классические функции юридических лиц, такие как дробление и объединение капиталов, были не применимы. Тем не менее, во всех основных теориях государственного юридического лица приходилось констатировать, что в рамках осуществления единой хозяйственной деятельности и достижения единой цели государства у государственных организаций возникают свои, частные цели, не противоположные общей цели государства, а, напротив, из нее проистекающие. А.В. Венедиктов писал, что механизм товарного хозяйства требует, во-первых, персонифицированного товаровладельца, а во-вторых - допускает выступление одного и того лее хозяйствующего субъекта (государства) в разных лицах (государственных организациях) ⁶³. Таким образом, советской правовой доктриной допускалось существование производных целей и интересов (подобно производным вещным правам). Учитывая, что, как указывалось выше, государственными организациями признавались как хозяйствующие субъекты, так и органы власти, вывод о наличии производных целей и интересов в полной мере применим к органам власти - юридическим лицам.

Подводя итог, следует указать следующее. Органы местного самоуправления могут являться юридическими лицами в тех случаях, когда наличие атрибутов юридического лица - определенной степени самостоятельности, имущественной обособленности, организационного единства и выступление в правоотношениях от своего имени - послужит наиболее эффективной организации деятельности этих органов, а также когда такие органы выступают в интересах муниципального образования от своего имени.

На уровне как муниципального, так и гражданского права остается открытым вопрос о степени дробности структурных подразделений, обладающих статусом юридического лица. Однако, этот вопрос в рамках муниципального или гражданского права не должен - и не может - разрешаться. Помимо подвергнутых выше критическому анализу высказываний о том, что юридическим лицом не может быть составная часть какого-то целого⁶⁴, ни в законодательстве, ни в доктрине не известны основания не считать организационно единой структурную часть какой-то системы, в частности - системы органов местного самоуправления муниципального образования. Следовательно, этот вопрос должен разрешаться исходя из потребностей организации наиболее эффективного функционирования всей системы органов местного самоуправления муниципального образования. Определяя, наделять ли ту или иную структурную единицу системы органов местного самоуправления достаточной степенью организационного единства, а, следовательно - обособленности от других структурных единиц, следует руководствоваться тем, насколько это будет способствовать, во-первых, выполнению ее основных функций, а во-вторых, ее собственному нормальному функционированию.

2.2 Проблемы определения правового режима имущества, находящегося в муниципальной собственности

Право муниципальной собственности как институт гражданского права России впервые был введен Гражданским кодексом 1922 года, а в перечне форм собственности муниципальная собственность рассматривалась как разновидность государственной собственности и самостоятельного значения не имела. По сути, муниципальная собственность рассматривалась как государственная, но переданная в непосредственное владение местным Советам. В России до 1917 года законодательство также признавало существование муниципалитетов и муниципальной собственности. В начале XX столетия муниципальная собственность уже приносила значительные доходы, составляющие в среднем 15 - 20% городского бюджета, в России она имела тенденцию к быстрому росту, в известной мере сохранившуюся в первые годы советской власти. Сразу после революции муниципалитеты и муниципальная собственность не были полностью ликвидированы.

Конституция СССР (1936 г), Гражданский кодекс РСФСР (1964 г) не закрепили понятия муниципальной собственности и права муниципальной собственности. Что касается определения понятия права муниципальной собственности, то необходимо отметить, что оно недостаточно рассмотрено ведущими учеными. Однако из ряда представленных ниже определений можно сделать определенные выводы в отношении существования права муниципальной собственности.

По мнению Н.С. Бондаря, С.А. Зинченко, "право муниципальной собственности нельзя охарактеризовать как элементарное, простое: оно носит системный характер"⁶⁵. Они рассматривают данное право через четыре уровня его развития, где Советы, администрации и созданные ими органы как представительные органы власти непосредственно через население путем проведения референдума или через иные территориальные формы демократии осуществляют правомочия распоряжения и управления муниципальной собственностью, то есть рассматриваемое право они представляют как целостную систему, которая носит системный характер.

Ю.К. Толстой, обращаясь к содержанию права муниципальной собственности, отмечает, что оно полностью приложимо к общему определению права собственности как субъективного права⁶⁶.

Рассматривая содержание отношений, подлежащих регулированию нормами объективного и субъективного права собственности, Г.Н. Чеботарев определяет "право муниципальной собственности в объективном смысле как институт отрасли муниципального права, охватывающий систему норм права, регулирующих отношения присвоенности имущества муниципальному образованию и отчужденности от этого имущества всех других лиц". Право муниципальной собственности, по его же мнению, в субъективном смысле обозначает "юридически обеспеченное господство муниципального образования над имуществом, которое выражается во владении, пользовании, распоряжении им и устранении всех иных лиц от вмешательства в такое господство"⁶⁷.

Современное развитие права муниципальной собственности берет свое начало с Закона РСФСР от 24 декабря 1990 года "О собственности в РСФСР". Ныне он утратил силу. Согласно этому Закону муниципальная собственность представлялась как соединение собственности административно-территориальных образований низшего уровня (городов, районов, поселков и т.д.) и собственности органов территориального общественного самоуправления. В этом нормативном документе законодатель также впервые установил объектный состав муниципального имущества. Применить на практике положения данного Закона представлялось достаточно сложным в связи с отсутствием норм, позволяющих его реализовать. В частности, не был решен вопрос о субъекте управления муниципальной собственностью. В соответствии со ст.23 Закона распоряжение и управление муниципальной собственностью призваны были осуществлять соответствующие местные Советы народных депутатов и органы местного самоуправления. При этом компетенция названных органов не разграничивалась и не определялась. О неполноценности регулирования этим Законом рассматриваемых отношений также свидетельствовало то, что вопросам муниципальной собственности в Законе посвящены лишь четыре статьи.