27152 (586745), страница 2

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 2)

Следуя позиции законодателя ответить на этот вопрос можно отрицательно. П.2 ст.124 ГК РФ, дающий некоторым авторам почву для ошибочного толкования, в результате которого делается вывод о том, что муниципальные образования наделяются статусом юридического лица, на самом деле гласит не о наделении муниципальных образований статусом или даже просто правами юридического лица, а только о применении к ним правил (норм гражданского законодательства), применяемых в аналогичных ситуациях к юридическим лицам, если иное не установлено законом или не следует из природы муниципальных образований. Данная формулировка отражает вышеописанную позицию, высказываемую, в частности, С.В. Вобленко и другими¹³, согласно которой муниципальное образование признается лицом - фикцией в глазах закона, что позволяет применять к нему нормы о юридических лицах, но при этом однозначно отмежевывается от действительных юридических лиц. Поддерживается мнение об ошибочности причисления органов местного самоуправления к юридическим лицам и другими авторами. Так, О.В. Берг указывает на некорректность причисления муниципальных образований к юридическим лицам, поскольку в основе регулирования их создания и деятельности лежат нормы публичного права, закрепляющие иные механизмы, нежели присущие юридическим лицам¹⁴. Аналогичную мысль проводит А.И. Масляев¹⁵.

С точки зрения предмета нашего исследования необходимо провести четкое размежевание муниципальных образований и органов местного самоуправления. Муниципальное образование в самом первом приближении понимается и в ст.1 Закона 1995 г., и в ст.2 Закона 2003 г. как поселение. В доктрине это понятие раскрывается по-разному, однако, у большинства существующих определений есть общие черты, позволяющие однозначно размежевать муниципальное образование и органы местного самоуправления. Так, помимо вышеупомянутого традиционного понимания муниципального образования как местного сообщества (общины), существует современное определение муниципального образования как конгломерата "необходимых элементов: населения, территории и органов местного самоуправления. Отсутствие любого элемента приводит к потере всего понятия в целом"¹⁶. Как видно из данного определения, органы местного самоуправления являются лишь одной из составляющих муниципального образования и не могут отождествляться с самим муниципальным образованием. Но и первое из вышеприведенных определений (муниципальное образование как местное сообщество) не позволяет отождествлять муниципальное образование и органы местного самоуправления.

Показанная дифференциация муниципальных образований и органов местного самоуправления как участников гражданских правоотношений сохраняет свое значение и при рассмотрении вопроса с обозначенной точки зрения "орган местного самоуправления выступает от имени муниципального образования - орган местного самоуправления выступает в личном качестве". Таким образом, уместно говорить о дуализме правового статуса органов местного самоуправления как участников гражданских правоотношений.

Указывается на дуализм правовой природы органов местного самоуправления и в судебной практике. Так, Федеральный Арбитражный Суд Поволжского округа в постановлении от 31 января 2008 г. по делу № А55-41426/07 указал: "... органы государственной власти, и органы местного самоуправления представляют интересы собственно РФ, субъектов РФ или муниципальных образований. Помимо этого органы государственной власти и органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами, вправе выступать в гражданских правоотношениях от своего имени и в своем интересе, преследуя узкие цели хозяйственного обеспечения своей основной деятельности"¹⁷.

Дуализм правовой природы органов местного самоуправления проистекает из того факта, что по своему предназначению органы местного самоуправления являются инструментами публичной власти. Идеальная цель их деятельности, всего их существования - претворение в жизнь воли населения, которое они представляют. В этом смысле роль органов местного самоуправления является инструментарной, они нужны лишь постольку, поскольку они делают что-то от имени другого, средствами другого и для другого. Однако, в процессе своего существования органы местного самоуправления необходимо приобретают собственную самоценность, без которой невозможно осуществление их основной, инструментарной функции. Это выражается в следующих проявлениях.

Во-первых, органам местного самоуправления для выполнения инструментарных функций необходимо полноценно существовать, для чего они должны обладать правосубъектностью, позволяющей им осуществлять минимум функций, связанных с делопроизводством, накоплением и обработкой информации (покупка канцелярских принадлежностей, оргтехники, заключение трудовых договоров и т.п.).

Во-вторых, действующее законодательство относит к доходам местных бюджетов доходы от некоторых видов хозяйственной деятельности органов местного самоуправления. В юридической литературе отмечается, что органы местного самоуправления сочетают выполнение публично-властных функций с функциями, свойственными коммерческим организациям, при чем если первые осуществляются органами местного самоуправления непосредственно, то вторые - путем создания муниципальных унитарных предприятий. К этому необходимо добавить, что органы местного самоуправления в случаях, специально предусмотренных в законе, непосредственно осуществляют систематическую деятельность, направленную на получение прибыли. Например, органы местного самоуправления осуществляют приватизацию (т.е. за исключением заселенного жилья - продажу) собственности соответствующих муниципальных образований, продажу такой собственности иным публичным образованиям, а так же сдают такую собственность в аренду. Такая деятельность не может быть признана предпринимательской в строгом понимании этого слова, так как отсутствуют некоторые вид о образующие признаки данного понятия¹⁸). Однако, все эти действия требуют широкого круга правомочий и определенной самостоятельности при их осуществлении. Органы местного самоуправления могут также участвовать в иных гражданских правоотношениях от своего имени в интересах муниципального образования, например, при организации и проведении конкурсов на заключение муниципальных контрактов, в отношениях интеллектуальной собственности, и т.д. При осуществлении таких действий функции органа местного самоуправления перестают быть в чистом виде инструментарными, приобретают собственное значение. Однако, и осуществление этой самозначимости имеет конечной целью пополнение местного бюджета, который должен направляться на развитие социальной сферы, либо осуществление и защита иных прав муниципального образования. Таким, образом, органы местного самоуправления в определенной мере самоценны, но при этом они не являются самоцелью.

В науке существуют взгляды, согласно которым органы местного самоуправления действуют в интересах муниципального образования только от его имени. Наиболее радикальные из этих взглядов сводятся к отрицанию гражданской правосубъектности органов местного самоуправления. Такие взгляды основаны, прежде всего, на норме ст.125 ГК РФ, а теперь еще и подобной ей норме п.1 ст.41 Закона 2003 г. Однако, действующим законодательством предусмотрен широкий перечень конструкций, позволяющих одному лицу действовать в интересах другого, как от его имени, так и от собственного. И этот перечень является открытым. С учетом этого нормы ст.125 ГК РФ и ст.41 Закона нельзя толковать, как исключающие возможность органов местного самоуправления действовать в интересах муниципального образования от собственного имени как в рамках конструкций, предусмотренных, так и прямо не предусмотренных законом, в тех случаях, когда действие от имени органа местного самоуправления будет в наибольшей степени соответствовать целям деятельности органа местного самоуправления и интересам муниципального образования. Такая ситуация может иметь место, например, когда для муниципального образования предпочтительно, чтобы имущественная ответственность по обязательствам осуществлялась за счет определенного имущества, а не любого имущества казны и денежных средств бюджета. Возможны и иные подобные случаи. Несомненно, для того, чтобы действовать в интересах муниципального образования от собственного имени, органу местного самоуправления необходима правосубъектность, а, следовательно - инкорпорированиость¹⁹.

Практика участия органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях повсеместно складывается по модели, допускающей выступление органов местного самоуправления в таких правоотношениях от своего имени, но в интересах муниципального образования. Так, договоры до распоряжении муниципальной собственностью заключаются соответствующими органами по управлению имуществом, а не муниципальными образованиями в лице таких органов, что находит свое отражение и в судебной практике²⁰.

Дуализм правовой природы органов местного самоуправления применительно к вопросу об их участии в гражданских правоотношениях имеет также и еще одно, третье проявление. Данное проявление, возможно наиболее значительное из всех, проистекает из мнимого противоречия двух обозначенных выше посылок. С одной стороны, мы исходим из недопустимости смешения органов местного самоуправления и муниципальных образований, необходимости их дифференциации. С другой стороны, органы местного самоуправления согласно данному выше определению являются частью муниципального образования и, как таковые, не могут от него дистанцироваться, тем более - ему противопоставляться.

Описанная ситуация подобна ситуации с органами юридического лица, Нельзя обойти вниманием широко признанное в науке мнение о том, что между органом юридического лица и самим юридическим лицом не может быть правоотношений, поскольку орган юридического лица не выступает по отношению к юридическому лицу самостоятельным субъектом права²¹. Данное мнение в отношении органов юридического лица представляется обоснованным. Орган юридического лица представляет собой структурную единицу юридического лица, обладающую устойчивым набором прав и обязанностей. Формой существования органа юридического лица является наличие соответствующих положений в учредительных и внутренних документах организации. Как таковой, орган юридического лица бестелесен и существует даже в отсутствия конкретных лиц, выполняющих функции этого органа. Правоотношения юридического лица с собственным органом в таком понимании невозможны. Правоотношения возникают между юридическим лицом и конкретными лицами (физическими или юридическими), выполняющими функции органа юридического лица (замещающими единоличный орган либо входящими в состав коллегиального органа). Орган местного самоуправления, выступающий от имени муниципального образования, в этом качестве является его составной частью, подобно органу юридического лица, и с точки зрения гражданской правосубъектности не подлежит рассмотрению в отдельности от муниципального образования и тем более - противопоставлению ему. Формой существования органа местного самоуправления в этом первом (публично-правовом) модусе является существование и действие в данное время в данном муниципальном образовании правового акта компетентного органа местного самоуправления, постановляющего учреждение рассматриваемого органа как звена системы органов местного самоуправления и определяющего его функции и, полномочия. Следовательно, орган местного самоуправления в данном модусе существует и безотносительно людского субстрата - подобно тому, как вакантность органа юридического лица не уничтожает самого этого органа. Относительно органов местного самоуправления в первом модусе вопрос об их гражданской правосубъектности не может подниматься в принципе. Правосубъектностью может обладать физическое лицо, либо организация, которая в таком случае признается юридическим лицом, либо публично-правовой субъект. Но эта характеристика неприменима к бестелесной сущности, которая существует, в том числе, и без конкретного персонального наполнения.

Трудности, связанные с дуализмом правовой природы органов местного самоуправления, встречаются и в судебной практике. Так, по иску территориального управления администрации города (подразделения городской администрации с правами юридического лица) о признании права собственности данного территориального управления на квартиры, построенные за счет средств городского бюджета, выделенных территориальному управлению, арбитражным судом было вынесено решение об удовлетворении требований²². В судебном заседании представители территориального управления пояснили, что в случае удовлетворения иска данные квартиры будут включены в реестр муниципальной собственности и распределены комитетом по жилью администрации города в установленном порядке. По существу, речь шла о признании права муниципальной собственности города. Однако, суд счел возможным признать право собственности за территориальным управлением как юридическим лицом, аргументируя свое решение тем, что это прямо не запрещено законом. Выступая в гражданских правоотношениях от имени муниципального образования, органы местного самоуправления в первом модусе совершают юридические и фактические действия, которые при этом считаются действиями самого муниципального образования. Для третьих лиц в таких случаях орган местного самоуправления предстает внешним выражением, формой существования самого муниципального образования, ассоциируется с ним самим, С другой стороны, органы местного самоуправления во втором модусе и муниципальное образование должны рассматриваться как различные субъекты, следовательно, между муниципальным образованием и органом местного самоуправления возникает некая правовая связь, в силу которой орган местного самоуправления становится способен и правомочен быть формой выступления муниципального образования в гражданских правоотношениях.

Законодателем предусмотрены различные виды юридической связи между лицами, одно из которых осуществляет юридические и фактические действия в интересах другого: представительство, действие в чужих интересах без поручения, а так же некоторые виды договоров, такие как поручение, комиссия, доверительное управление.

Помимо перечисленных конструкций, в рамках которых одно лицо действует в интересах другого, диспозитивный метод гражданско-правового регулирования обуславливает возможность существования иных, прямо законом не предусмотренных конструкций, права и обязанности, в рамках которых могут возникать на основании волеизъявления участвующих в правоотношении сторон.

Указанные правовые институты основаны на различных базисных концепциях, в связи, с чем содержат различное регулирование сходных подинститутов (характер функций и объем полномочий управомоченного субъекта, порядок наделения такими полномочиями, способы и порядок осуществления управомоченным субъектом его функций, возможности оперативного вмешательства управомачивающего субъекта в деятельность управомоченного, вопросы ответственности управомоченного субъекта и много другое). Этим обусловлена необходимость тщательного, взвешенного подхода к вопросу о правовой природе взаимосвязи органов местного самоуправления как субъектов, действующих от имени муниципального образования, и самого муниципального образования.

Несколько особняком от других стоит институт действия органов юридического лица от его имени. Однако, именно этот институт представляет наибольший интерес в свете рассматриваемой проблематики. Осуществление органами местного самоуправления действий от имени муниципальных образований представляется институтом, в наибольшей степени сходным с институтом осуществления действий органом юридического лица от его имени. В первую очередь такое сходство обусловлено тем, что иные законодательно предусмотренные конструкции не предполагают дуализма управомоченного субъекта.

Между органами местного самоуправления во втором модусе и муниципальным образованием могут возникать и возникают правоотношения по поводу осуществления им функций органа местного самоуправления в первом модусе. Сходство правовых конструкций "орган юридического лица - юридическое лицо" и "орган местного самоуправления - муниципальное образование" обуславливает также сходство правоотношений юридического лица с лицом, выполняющим функции его органа, и правоотношений муниципального образования с органами местного самоуправления во втором модусе, то есть с организациями, выполняющими функции органов местного самоуправления в первом модусе. Вместе с тем, указанные правоотношения обладают собственной спецификой, проистекающей из характера муниципального образования как субъекта гражданских правоотношений. О такой специфике обобщенно можно говорить следующим образом: содержание правовой связи органа местного самоуправления в частноправовом модусе и муниципального образования определяется тем, что орган местного самоуправления в частноправовом модусе выполняет функции органа местного самоуправления в публично - правовом модусе²³.

Правоотношения по осуществлению действий в интересах другого лица возникают, по общему правилу, по воле того, в чьих интересах осуществляются действия. При этом лицо, в чьих интересах осуществляются действия, вправе в любой момент отказаться от них и начать их осуществление самостоятельно (ст. ст.188, 977, 1002, 1024 ГК РФ), а в процессе их осуществления другим лицом - давать тому указания о том, каким образом их осуществлять для наилучшего соблюдения своих интересов (ст. ст.973, 992, косвенно - ст.1021 ГК РФ). Эти отношения возникают из волевого координационного акта (доверенность, договор), и в их регулирование вовлечены лишь нормы частного права. Представительство может так же осуществляться в силу закона или на основании решения суда. То же относится и к осуществлению функций органов юридического лица, например, назначение судом арбитражного управляющего. Такое действие в чужих интересах помимо его воли предусматривается законодателем, когда предполагается, что лицо не в состоянии должным образом защитить свои интересы либо не соблюдает интересы иных лиц (кредиторов несостоятельного лица) в силу своих собственных качеств (малолетний возраст, недееспособность, неспособность вести бизнес). Более того, законодатель в таких случаях исходит из того, что представляемый не осознает должным образом своих прав, не имеет четкого представления о своих интересах. Поэтому, представитель в этом случае не только осуществляет интересы представляемого, но и определяет, каковы его интересы. Для возникновения таких правоотношений в одних случаях необходим публично-правовой акт (решение суда о признании гражданина недееспособным, об усыновлении), в других достаточно события (рождение ребенка). Само возникновение такого представительства регулируется императивными нормами, содержащимися в различных отраслях права.

Характеристики

Список файлов ВКР