27152 (Гражданско-правовое положение органов местного самоуправления), страница 5

С учетом этого представляется правильным толкование, согласно которому законодатель, закрепляя в ст.120 ГК РФ такую цель деятельности учреждений, как выполнение управленческих функций, имел в виду управление в рамках гражданско-правовых отношений.

Представляется очевидным возможность существования управления именно в гражданско-правовом контексте. При рассмотрении видимого противоречия между понятием управления как воздействия субъекта на объект и требованием равенства субъектов и автономии воли, установленным ст.1 ГК РФ, следует учитывать следующее.

Во-первых, употребление слова "управление" в гражданском законодательстве допускается не только в значении управления субъектами, но и управления объектами гражданских прав. Примерами такого словоупотребления могут служить нормы ст.37, 38, 41, 43, 44 ГК РФ и другие подобные нормы. В таких случаях у объекта управления - объекта гражданского права - отсутствует воля и невозможно говорить о его равенстве либо неравенстве с субъектом управления, в связи, с чем вышеназванные основные начала гражданского законодательства остаются соблюдены.

Во-вторых, даже когда объектом управления является субъект гражданского права, в соответствии с общими началами гражданского законодательства допускается наличие определенных элементов императивности. Примером тому могут служить нормы статей 105 и 106 ГК РФ. Характер и степень допустимой императивности с учетом предмета и метода гражданско-правового регулирования в любом случае не выводит правоотношения за рамки гражданских.

Следовательно, говоря об управленческих функциях учреждений следует под таковыми понимать управление в гражданско-правовом смысле, которое даже с учетом допустимой степени императивности не приобретает публично-правового характера. В то время как управление, осуществляемое органами местного самоуправления является по своей природе публично-правовым.

Таким образом, мы приходим к выводу о невозможности определения органов местного самоуправления в качестве учреждений, поскольку в основу определения положены разные признаки, имеющие одинаковое наименование (омонимы).

5. Некорректно используется в качестве определяющего признака органов местного самоуправления осуществление управленческих функций еще и потому, что каждый отдельно взятый орган местного самоуправления юридическое лицо - управления (именно как местного самоуправления) не осуществляет. Местное самоуправление как управление жизнедеятельностью муниципального образования осуществляет только в совокупности вся система органов местного самоуправления конкретного муниципального образования.

Выше уже было сказано о необходимости точного учета лингвистических аспектов при толковании ключевых терминов в процессе определения организационно правовой формы органов местного самоуправления. Следует еще раз остановиться на особенностях употребления термина "управление", на этот раз - в отношении управления публичного характера.

Как отмечается, для местного самоуправления как разновидности социального управления характерно единство субъекта и объекта управления как системы, в которой, в свою очередь, выделяют управляющую и, управляемую подсистемы, второй из которых является комплексный объект жизнедеятельность муниципального образования⁵². Исходя из такого понимания местного самоуправления мы приходим к выводу о том, что осуществлять местное самоуправление (то есть, то самое управление, которое мы рассматриваем в качестве определяющего критерия) может только вся система органов местного самоуправления конкретного взятого муниципального образования. Отдельные же органы местного самоуправления могут лишь выполнять определенные роли в рамках системы управления жизнедеятельностью муниципального образования. Так, руководство системой начального образования не является управлением жизнедеятельностью муниципального образования, а только его элементом. Более того, выполнение этого элемента в отрыве от других (финансового, целеполагающего, координирующего и прочих) невозможно.

На вопрос о том, не является ли деятельность отдельного органа местного самоуправления - элемента управления жизнедеятельностью муниципального образования - сама по себе управлением, следует ответить отрицательно по следующим основаниям.

Во-первых, для того, чтобы определить, является деятельность отдельного органа местного самоуправления управлением или нет, следует установить, является ли такая деятельность самостоятельным объектом, применительно к которому возможна постановка данного вопроса. Ответ на него, в свою очередь, будет также отрицательным.

В то время как любое социальное явление (рассматривая в общефилософском аспекте - любая вещь), в том числе деятельность, немыслимы в изоляции от иных явлений (иной деятельности), для деятельности органов местного самоуправления взаимосвязь с деятельностью иных органов местного самоуправления является наиболее значимой, необходимым элементом, атрибутом. Любая деятельность невозможна в отрыве от иных явлений вообще, но не от каких-то конкретных явлений - в противном случае, они рассматриваются как элементы единого явления. Взаимные связи между явлениями являются относительно легко изменяемыми, как по характеру и степени, так и по направленности. Деятельность, осуществляемая во взаимосвязи с другой деятельностью, как правило, может осуществляться и во взаимосвязи с иной, третьей деятельностью, если это будет более соответствовать целям данной деятельности.

Взаимосвязь же деятельности органов местного самоуправления между собой носит совершенно иной характер. Деятельность отдельно взятого органа не только невозможна без деятельности иных, но и деятельность иных сливается с деятельностью данного, является не просто его дополнением, а органическим продолжением. Взаимные связи между деятельностью конкретных органов местного самоуправления являются более прочными, изменяются труднее, и такие изменения могут быть обусловлены не целями данной деятельности, а только целью местного самоуправления в целом. Данный признак - наличие общей цели при отсутствии равных ей по значению частных целей - в решающей степени обусловливает единство местного самоуправления как деятельности.

Во-вторых, деятельность отдельного органа местного самоуправления нельзя назвать управлением в вышеназванном смысле этого слова, поскольку управление в таком толковании предполагает сравнительно высокую степень автономности процесса, начиная с целеполагания и заканчивая анализом результатов. Даже если отвлечься от поставленного в прошлом абзаце вопроса о том, является ли деятельность отдельного органа местного самоуправления управлением или только его элементом, такая деятельность в любом случае не будет управлением в значении "местное самоуправление", поскольку, взятая отдельно, она не имеет своим объектом жизнедеятельность муниципального образования.

Глава 2. Юридическая личность органов местного самоуправления

2.1 Признаки юридического лица в статусе органов местного самоуправления

В современной доктрине как муниципального, так и гражданского права вопрос об обладании органами местного самоуправления статусом юридического лица наряду с подобным вопросом - об обладании статусом юридического лица органами государственной власти - освещен достаточно широко. Широта освещения этого вопроса даже дает почву для некоторых обобщений. Так, О.Ю. Усков отмечает; "В современной юридической науке теория самостоятельной гражданской правосубъектности органов государства также имеет довольно широкую поддержку". При этом автор ссылается на точки зрения других, авторов, в числе которых Г.Ф. Ручкина, В.А. Дозорцев, Е.А. Суханов. Сам О.Ю. Усков придерживается противоположной точки зрения, отрицая необходимость инкорпорации и в целом наличия гражданской правосубъектности у органов местного самоуправления, называя ее не соответствующей концепции государственной собственности, сформулированной в ГК РФ⁵³, Давая общую первоначальную оценку совокупности этих взглядов и высказываемых мнений, следует отметить, что они при всей своей широте редко отличаются детальностью рассмотрения.

Значительное число авторов отвечают на вопрос о возможности инкорпорации органов местного самоуправления положительно. В частности, Т.Е. Абова и А.Ю. Кабалкин признают за органами местного самоуправления право выступать в гражданских правоотношениях от своего имени и в своих интересах, преследуя узкие цели обеспечения своей деятельности, то есть, фактически, наделяют их юридической личностью. Л.Ю. Михеева указывает, что статус юридического лица имеется у того или иного органа местного самоуправления при указании на это в его уставе или положении⁵⁴. Мнение о том, что органы местного самоуправления могут являться юридическими лицами, высказывается и другими авторами. Например, О.В. Берг отмечает, что "... в отличие от муниципального образования органы местного самоуправления могут быть юридическими лицами... "⁵⁵.

К сторонникам противоположной точки зрения принадлежит, в частности, О.Ю. Усков. Автор указываем, что отношения между органами государства (к которым, по-видимому, относит и органы местного самоуправления) не должны и не могут облекаться в гражданско-правовую форму⁵⁶. Данный вывод автор распространяет и на отношения публичных органов с иными субъектами, отрицая, как видно, вообще возможность гражданских правоотношений с их участием.

Следует обратить внимание на общие черты приведенных точек зрения. Авторы, признающие возможность инкорпорации органов местного самоуправления, обосновывают свое мнение, как правило, соответствующими положения действующего законодательства. Правильным представляется, однако, обратное положение вещей, когда не верность доктринальных положений обосновывается содержанием закона, а, напротив, норма закона подлежит теоретическому переосмыслению, результатом которого является либо подтверждение правильности законодательного регулирования, либо выработка предложений по совершенствованию законодательства. Авторы, отрицающие возможность инкорпорации органов местного самоуправления, находясь в "слабой" позиции, не поддержанной законодателем, в силу этого, как правило, приводят более основательные аргументы в поддержку своего мнения. Так, О.Ю. Усков указывает, что гражданская правосубъектность публичных органов представляет собой анахронизм советских времен и противоречит концепции публичной собственности, выработанной ГК РФ, а также вызывает ряд проблем теоретического и практического характера. Под концепцией государственной собственности, выработанной ГК РФ, автор понимает, в первом приближении, следующее: субъектами гражданских правоотношений являются только сами публичные образования, а органы государственной власти и органы местного самоуправления выступают только как их представители. Этот вывод сделан на основе, во-первых, толкования норм ГК РФ, который прямо регулирует участие в гражданских правоотношениях публичных субъектов, но не упоминает непосредственно об участии в таких правоотношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления (в отличие, например, от процессуального законодательства), а во-вторых, с учетом той посылки, что у органов государственной власти и органов местного самоуправления нет и не может быть собственных интересов; их интересы, даже связанные собственно с организацией их деятельности, являются, по сути, интересами самих публичных образований⁵⁷, Следует, однако, отметить, что обоснованность выводов автора не идет далее этого. Автором не раскрывается, в силу чего гражданско-правовое положение публичных органов в современный период должно кардинально отличаться от положения, существовавшего в советский период, почему он не считает возможным участие органов местного самоуправления в гражданском обороте на основании общих положений о юридических лицах, на основании чего, в конце концов, интересы органов местного самоуправления во всех случаях однозначно отождествляются с интересами муниципальных образований.

Ближайшая и наиболее бесспорная, хотя и наиболее широкая, характеристика юридического лица в целях нашего рассмотрения, состоит в том, что юридическое лицо - это участник правоотношений, в частности - гражданских, но как было указано выше - и иных. Это следует как из абз.2 п.1 ст.2 ГК РФ, так и из расположения гл.4 ГК РФ "Юридические лица" в подразделе 2 "Лица" Раздела I Части I ГК РФ. Данная идея бесспорна и в доктрине⁵⁸.

При рассмотрении вопроса о гражданской правосубъектности органов местного самоуправления необходимо учитывать следующее. Выделяемые в науке функции института юридического лица - оформление коллективных интересов, объединение капиталов, ограничение предпринимательского риска, управление капиталом - в наибольшей степени относятся к коммерческим организациям, и даже более узко: к хозяйственным товариществам и обществам. Более применимы к иным организациям, хотя также требуют некоторой адаптации, признаки юридического лица. Таких признаков в советской, а в след за ней - и в российской гражданско-правовой доктрине, выделяют от трех и более, однако основные существующие классификации сходятся в моментах, принципиальных для нашего рассмотрения, в связи, с чем возможно использовать одну из них в качестве основы. Согласно этой классификации юридическое лицо характеризуется следующими признаками:

выступление в гражданских и иных правоотношениях от своего имени,

самостоятельная ответственность, которую в целях текущего рассмотрения можно объединить с предыдущим признаком, имущественная обособленность,

организационное единство.

Следовательно, наш вопрос о возможности и необходимости инкорпорации органов местного самоуправления сводится к следующему:

необходимо ли и возможно ли выступление органов местного самоуправления от собственного имени, помимо имени муниципального образования,

необходимо ли и возможно ли их имущественное обособление от самого муниципального образования,

необходимо ли и возможно ли их организационное единство. Наиболее простым представляется ответ на последний из поставленных вопросов. Органам местного самоуправления, за исключением тех из них, которые являются должностными лицами, необходимо быть организациями с целью нормального функционирования и выполнения своих основных публичных функций⁵⁹. Это, в свою очередь, обусловлено необходимостью централизованного управления в рамках осуществления, как основных функций органа местного самоуправления, так и его вспомогательных функций по обеспечению собственной деятельности. На внешнем уровне этот признак в отношении органов местного самоуправления проявляется в наличии полномочий по оперативному и непосредственному руководству муниципальными служащими и иными работниками (пример проявления в основных функциях), выступлении в качестве работодателя в трудовых отношениях (пример проявления во вспомогательных функциях), и т.п.