27152 (Гражданско-правовое положение органов местного самоуправления), страница 4

Допускается подобное смешение и в отношении органов местного самоуправления. Так, В.А. Козбаненко указывает: "Муниципальные органы - это органы местных самоуправляющихся сообществ, которыми они формируются и перед которыми ответственны за осуществление своих полномочии"⁴². Тем самым автор наделяет понятие "муниципальные органы" признаками, характерными для органов местного самоуправления. Сравним с легальным определением последних: "Выборные..." (т.е. "... избранные населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления... ")"... и иные..." (то есть невыборные, сформированные иным способом)"... органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения..." (ст.1 Закона 1995 г). Формулировка нового Закона 2003 г. еще более однозначна в рассматриваемом вопросе: органы местного самоуправления определяются как избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В данном случае более широкое понятие "местные органы" приравнивается к более узкому "органы местного самоуправления". Отсутствие продуманного подхода к терминологии в данном вопросе приводит и к обратной ошибке: под "органом местного самоуправления" может подразумеваться любой "местный орган", в том числе и не наделенный властными полномочиями - именно на ошибку такого характера в отношении государственных органов и органов государственной власти указывает А. Осавелюк⁴³.

Какие именно органы имеют в виду вышепроцитированные авторы, определяя их организационно-правовую форму как "учреждение", - органы местного самоуправления в тесном смысле этого слова, либо органы местного самоуправления как любые муниципальные органы - определить из приведенных цитат не представляется возможным. Более того, анализ этих цитат дает основания полагать, что их авторами не ставилась цель классификации местных органов по признаку наличия у них властных полномочий. Однако, учет этого момента кардинально влияет на вопрос об организационно-правовой форме и даже инкорпорированности того или иного местного органа.

2. Определение органа местного самоуправления как учреждения осуществляется через общий признак, который не является сущностным, атрибутивным, а в некоторых случаях является малозначимым как для определяемого понятия, так и для определяющего, что приводит к некорректному определению.

Авторы делающие вывод о том, что органы местного самоуправления являются учреждениями, опираются на общность для этих понятий одного признака; цели создания - осуществление управленческих функций. Такая посылка представляется неверной в силу того, что этот признак не является атрибутивным ни для органов местного самоуправления, ни для учреждений. Если мы говорим "создано для управления", то ни "орган местного самоуправления", ни "учреждение" не является первым и единственным, что возникает в нашем сознании в связи с данным признаком. Использование же неатрибутивного - а в случае с понятием "учреждения" и случайного - признака при определении одного понятия через другое представляется необоснованным и может привести к неверному результату определения как логической операции.

Кроме того, сущность некоторых органов местного самоуправления в значительной части проявляется через осуществление деятельности по извлечению дохода. Такую деятельность, разумеется, нельзя считать управлением.

Ситуация, когда одной из основных целей деятельности органа местного самоуправления является извлечение прибыли, не противоречит публичной природе органов местного самоуправления и не является "издержками практики", поскольку прибыль такими органами местного самоуправления извлекается с целью формирования доходной части бюджета, то есть, для выполнения их основной социальной функции.

Это побуждает обратиться к вопросу об отнесении органов местного самоуправления - юридических лиц к некоммерческим организациям. Опираясь на базовое различие коммерческих и некоммерческих организаций, данное в п.1 ст.50 ГК РФ - наличие либо отсутствие извлечения прибыли в качестве основной цели деятельности - представляется, что, тогда как органы местного самоуправления; очевидно не являются коммерческими организациями, их отнесение к некоммерческим не столь очевидно, как может показаться на первый взгляд. Органы местного самоуправления могут иметь одной из основных целей своей деятельности в рамках осуществления своих публично-правовых функций извлечение прибыли, что не позволяет отнести их к некоммерческим организациям в соответствии с действующей законодательной концепцией деления организаций на коммерческие и некоммерческие.

Описанная ситуация, когда органы местного самоуправления - юридические лица - невозможно с полным основанием отнести ни к коммерческим, ни к некоммерческим организациям, подтверждает обоснованность критики законодательного деления организаций на коммерческие и некоммерческие со стороны современных цивилистов⁴⁴. Так, Ю.К. Толстой утверждает, что такое деление ущербно как с точки зрения последовательности его проведения, так и связанных с ним практических последствии⁴⁵.1ем не менее, учреждения в соответствии с действующим законодательством являются только некоммерческими организациями. Необходимо констатировать, что из неоднозначности в вопросе об отнесении органов местного самоуправления к некоммерческим организациям вытекает неоднозначность в вопросе об их отнесении к учреждениям.

3. Определяя органы местного самоуправления как учреждения на том основании, что учреждения выполняют управленческие функции, авторы упускают из виду, что учреждение - не единственная предусмотренная действующим законодательством организационно-правовая форма, созданные в которой организации могут осуществлять управленческие функции. Авторы не мотивируют, почему из всего разнообразия таких организационно-правовых форм они останавливаются именно на учреждениях.

Так, согласно ст.7.1. Федерального Закона от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях" (с изменениями от 26 ноября 1998 г., 8 июля 1999 г., 21 марта 2002 г., 28 декабря 2002 г), управленческие функции осуществляет также государственная корпорация. Из п.1 ст.8 данного Закона с учетом отсылки к п.2 его ст.2 следует, что управленческие функции могут осуществлять некоммерческие партнерства.

Некоторые некоммерческие организации могут выполнять управленческие функции, хотя это явно не прописано в регламентирующих их статус нормах закона, но следует из дозволительных норм и общего смысла закона. Автономная некоммерческая организация, как следует из нормы п.1 ст.10 вышеназванного Закона, может заниматься оказанием "иных услуг", что в соответствии с п.2 ст.2 данного Закона не исключает и управленческую деятельность. Объединения юридических лиц_? как указано в п.1 ст. И Закона, создаются в целях координации предпринимательской деятельности их членов, что также подразумевает известную долю управления.

Управленческими функциями могут наделяться и коммерческие организации, возможность наличия таких функций выводится из смысла закона. Наличие значительной доли основного или преобладающего хозяйственного общества в уставном капитале соответственно дочернего или зависимого (ст.105, 106 ГК РФ) дает возможность первым формировать органы управления вторых, и тем самым, фактически, управлять ими. В особенности это характерно для холдинговых структур. На это обстоятельство обращается внимание и в теории корпоративного права. И.А. Парфенов отмечает, что наличие контроля, осуществляемого основной компанией над дочерней, является важным признаком холдинга. В частности, автор указывает: "... холдинг-центр может воздействовать на формирование аппарата управления, осуществлять хозяйственный контроль и регулировать деятельность предприятий, входящих в структуру холдинга"⁴⁶.

В соответствии с действующим законодательством управленческие функции могут осуществляться юридическими лицами многих организационно-правовых форм. В каждой из них можно найти свойства, препятствующие установлению точного соответствия с определяемым понятием "орган местного самоуправления". Организационно-правовая форма учреждения также не полностью подходит под характеристики органа местного самоуправления. Причина, по которой авторы, определяющие организационно-правовую форму органов местного самоуправления как учреждение, останавливают свой выбор именно на этой, а не на какой-либо иной организационно-правовой форме, подразумевающей возможность осуществления управленческих функций, или не предлагают введение в законодательно установленную систему юридических лиц новой организационно-правовой формы, специально рассчитанной на органы местного самоуправления (органы государственной власти), этими авторами не обосновывается.

При разрешении вопроса о том, с какой существующей организационно-правовой формой - возможно, даже в целях дальнейшей ее переработки в самостоятельный вид - следует сравнивать характеристики органов местного самоуправления как юридических лиц, следует руководствоваться не тем, насколько отличия существенны, а характером этих отличий. Определяя предусмотренную законодательством организационно-правовую форму, соответствующую органам местного самоуправления или применимую к ним по аналогии, следует установить, какая организационно-правовая форма в наибольшей степени соответствует правовой природе органов местного самоуправления.

4. Необходимо затронуть и вопрос о значении слова "управление" в определении учреждения - ст.120 ГК РФ. Авторы, определяющие организационно-правовую форму органов местного самоуправления, исходят, несомненно, из публичного характера управления, осуществляемого органами местного самоуправления. Взгляд на местное самоуправление как на явление публичной природы характерен еще для русского права XIX столетия. Так, А.Д. Градовский указывает на публичный характер местного самоуправления⁴⁷. Этот взгляд последовательно проводится и в современной научной литературе. Например, по мнению С.Н. Латышева, местное самоуправление, также как и государственное управление, имеет четко выраженный публичный характер. Нельзя обойти вниманием существование так называемой хозяйственной теории местного самоуправления, основные положения которой строятся на понимании местного самоуправления как института, основной целью которого является организация муниципального хозяйства. Данная теория является исторически не самой новой, однако существует мнение, что концепция местного самоуправления, заложенная в Конституции РФ, опирается именно на эту теорию⁴⁸. Если следовать такому подходу, исключается из рассмотрения политический аспект местного самоуправления. Однако, даже хозяйственная теория не исключает публичности как свойства местного самоуправления. Даже управление муниципальным хозяйством осуществляется в публичных целях - в интересах населения муниципального образования.

Кроме того, некоторые авторы подчеркивают, что взгляд на местную администрацию как на предприятие сферы услуг (муниципальный менеджмент) не является до конца оформившимся явлением, в настоящее время правильнее говорить о местном самоуправлении как о явлении публичном⁴⁹. В этой связи следует даже по формально-юридическим соображениям усомниться в правомерности приравнивания такого управления к управлению, о котором идет речь в ст.120 ГК РФ.

Как следует из содержания ст.2 ГК РФ, гражданское законодательство регулирует имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Ни в данной статье, ни в какой иной норме гражданского законодательства даже не упоминается о возможности распространения гражданского законодательства на неимущественные отношения публичного характера.

В теории права общепризнанным является положение о том, что значение терминов может различаться за пределами одной единицы системы права (отрасли, института и т.п.). В специальных исследованиях, посвященных юридической технике, отмечается значительное количество омонимов в текстах нормативных правовых актов⁵⁰. При этом, если наличие омонимов в пределах одной отрасли, института права, тем более - в одном нормативном акте считается существенным недостатком юридической техники, то омонимы в различных отраслях права - скорее правило, чем исключение.

В этой связи оптимальным решением является определение понятий в тексте нормативного акта, что не всегда возможно из-за обилия используемых омонимичных терминов. В итоге для определения значения того или иного термина в каждом конкретном нормативном акте (институте, отрасли права) следует использовать выработанные в теории методы и приемы толкования. Однако, одно представляется очевидным: в рамках данной конкретной структурной единицы права употребление понятия в значении иной структурной единицы возможно только в прямо оговоренных случаях. Примером такого исключительного случая является норма п.1 ст.11 Налогового кодекса РФ⁵¹.