169974 (Экономико-правовой статус отходов как вторичного сырья)

Содержание

Введение

1. Предпосылки возникновения и содержание проблемы

2. Отходы или вторичное сырье (вторичные материальные ресурсы)

3. Статус объектов накопления отходов

4. Право собственности на отходы

Выводы

Использованы источники

Введение

Тема работы "Экономико-правовой статус отходов как вторичного сырья".

Принадлежность накопленных на предприятиях отходов производства к категории вторичных ресурсов актуализирует вопрос определения права собственности на них. Если в процессе приватизации объекты накопления отходов не оценены как материальные активы и переданы новому владельцу (отдельно или в составе имущественных комплексов) без надлежащего оформления права собственности, то возникают основания считать такие объекты собственностью государства. В работе предложен механизм решения соответствующих вопросов.

1. Предпосылки возникновения и содержание проблемы

Многие виды отходов добычи, обогащения и химико-металлургической переработки минерального сырья, накопленных на сегодня в Украине (в отвалах, шламохранилищах, отстойниках и других накопителях), характеризуются содержанием полезных компонентов, которое близко к их концентрации в природных месторождениях или даже превышает ее. Кроме того, отходы выступают в качестве заменителей или альтернативы нерудного сырья и топливно-энергетических материалов. В силу этого такие ресурсные источники приобретают все больший коммерческий интерес.

По состоянию на 2009 г., кадастровым учетом, который ведется Государственной геологической службой Украины, охвачены 689 техногенных месторождений полезных ископаемых и техногенно перспективных объектов. Использование отходов в качестве вторичного сырья стремительно возрастает. В ежегодном измерении их объемы увеличились с 75,8 млн. т в 2000 г. до 169,2 млн. т в 2007 г., хотя кризисное падение (с 2008 г.) коснулось и этой категории ресурсов (см. табл.1).

Между тем имеющиеся в отечественном законодательстве противоречия и неполнота норм в части отношений права собственности на отходы как на вторичное сырье во многих случаях приводят к противоречиям между интересами государства и новых собственников, к судебным искам и т. п., а следовательно - к торможению в освоении этих ресурсов, из-за чего общество несет экономические потери. В частности, остается недостаточно выясненным право собственности на отходы как на вторичное сырье при приватизации имущественных комплексов, в чьем составе находятся отходы, которые накопились в предыдущие годы и в отношении которых выявлена ресурсная ценность.

Таблица 1. Характеристика ресурсного потенциала отходов минерального происхождения (млн. т)

* Рассчитано поданным Госкомстата Украины. ** За 2003 г.

На такой почве возникают попытки отчуждения у предприятий наиболее ресурсно ценных отходов, получения в обход предприятий лицензий на опытно-промышленную и промышленную эксплуатацию объектов накопления этих отходов, спекулятивного предоставления им статуса техногенных месторождений, а также другие конфликтные ситуации или, наоборот, торможение соответствующих процессов.

В свое время (начиная с 2000 г.) наибольший общественный резонанс получило решение вопроса собственности на ресурсно ценные отходы завода "Днепр-спецсталь" в Запорожье (Балка Средняя), по поводу чего понадобилось даже вмешательство Правительства.

Одним из последних (2009 г.) примеров таких конфликтов являются противоречия, возникшие вокруг определения права собственности на отходы ОАО "Криворожсталь". Предмет спора - железосодержащие шламы металлургического (агломерационного, доменного и сталеплавильного) производства, накопленные на территории этого предприятия. В состав материальных активов, отраженных на балансе общества к моменту его корпоратизации, указанные отходы включены не были и в уставный фонд (в собственность) предприятия не передавались. Согласно Закону Украины "Об отходах" (ст. 10), в случае приватизации предприятия право собственности на отходы переходит к новым собственникам. Но эта норма касается именно отходов, а не вторичных продуктов (ресурсов), которыми эти отходы являются по сути. В частности, для них существуют и уже внедрены технологии утилизации. Таким образом, в зависимости от того, то ли это собственно отходы, то ли вторичное металлургическое сырье, может решаться вопрос собственности на объекты их накопления - в пользу государства или ОАО "Криворожсталь". Правовая коллизия очевидна. Предлагается провести соответствующую экспертизу и т. п., но ведь вопрос следует ставить в контексте не разового разрешения конфликтной ситуации, а ее системного урегулирования.

Законом Украины "Об отходах" достаточно четко определена процедура перехода права собственности на отходы при приватизации государственных предприятий. В частности, установлено, что предприятия, на которых образуются отходы, являются одновременно их собственниками. Не так однозначно стоит вопрос относительно отходов в качестве вторичного сырья (вторичных материальных ресурсов). Действующие нормативные акты (прежде всего, Закон Украины "Об отходах" (ст. 10) и Кодекс Украины о недрах (ст. 5 и 42)) содержат в этом отношении противоречивые нормы: с одной стороны, предприятия, на которых образуются отходы, признаются их собственниками и несут полную ответственность за безопасное обращение с ними, а с другой - при установлении ресурсной ценности отходов и предоставлении их накоплениям статуса техногенных месторождений полезных ископаемых они входят в Государственный фонд недр и тем самым попадают под контроль государства. Кроме того, не определен четко статус "исторических" свалок прошлых лет, эксплуатация которых завершена.

2. Отходы или вторичное сырье (вторичные материальные ресурсы)

На протяжении почти 10 лет вопрос принадлежности отходов к собственно отходам или к вторичному сырью периодически актуализируется в попытках вывести отдельные группы отходов из сферы действия Закона Украины "Об отходах" и ввести новое определение понятия "отходы", разграничивая его с понятием "вторичные материальные ресурсы". Однако, по моему мнению, такие попытки не имеют оснований как с учетом европейских и мировых стандартов, так и содержательно, поскольку в определенных условиях любые отходы могут перейти в категорию вторичного сырья (то есть могут использоваться), и заранее никакого регламентного разграничения между ними быть не может.

Несмотря на определенность в действующем отечественном законодательстве понятий "отходы", "отходы как вторичное сырье", "вторичные ресурсы", до последнего времени среди специалистов сохраняются расхождения в содержательном толковании этих терминов, что, в свою очередь, в ряде случаев приводит к принятию неадекватных управленческих решений и лоббированию частных интересов. Речь идет о внесении изменений в ст. 4 Закона Украины "Об отходах" (Закон от 7 марта 2002 г. № 3073-III), согласно которым "...особенности регулирования отношений вчасти обращения с... вторичными материальными или энергетическими ресурсами... определяются соответствующими законами". К настоящему времени в Украине специальный закон о вторичных ресурсах отсутствует, поэтому правоотношения по поводу отходов и вторичных ресурсов регулируются действующим законодательством.

В нормативно-правовом поле Украины определены следующие понятия. Согласно Закону Украины "Об отходах" (с учетом изменений к нему от 21.01.2010 г.), отходы - это любые вещества, материалы и предметы, образовавшиеся в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), которые полностью или частично утратили свои потребительские свойства и не имеют дальнейшего использования по месту образования или выявления и от которых их собственник избавляется, намерен или должен избавиться путем утилизации или удаления.

Согласно ГСТУ 4462.0.01:2005:

- вторичное сырье - это отходы, для утилизации и переработки которых существуют соответствующие технологии и организационно-производственные и (или) экономические предпосылки и которые используют вместо первичных материальных или энергетических ресурсов, сырья, материалов;

- вторичные ресурсы - это совокупность отходов, которые по своим вещественному составу и физико-механическим свойствам пригодны для использования в качестве вторичного сырья.

Приведенные определения отражают некоторую последовательность. Если "вторичное сырье - это отходы, которые используют", то "вторичные ресурсы - это, отходы, которые пригодны для использования". Между тем во всех определениях доминирует толкование вторичных ресурсов, прежде всего, как отходов.

В соответствии с современными европейскими подходами (изложенными, в частности, в Директиве 2008/98/ЕС), вещество или предмет, полученные в процессе производства, главной целью которого не является их образование, считаются не отходами, а побочными продуктами, если выполняются следующие условия:

а) установленным является дальнейшее использование этих вещества или предмета;

б) вещество или предмет можно использовать непосредственно без дальнейшей обработки - кроме той, которая предусмотрена обычным производственным процессом;

в) вещество или предмет производятся как интегральные составляющие процесса производства;

г) вещество или предмет соответствуют необходимым товарным и экологическим требованиям, а также требованиям в части охраны здоровья при установленном использовании и не приводят к общим негативным воздействиям на окружающую природную среду и здоровье людей.

Упомянутая директива вводит также понятие "конец статуса отходов", означающее, что некоторые отходы перестают быть отходами (в смысле определения "отходы"), когда осуществляется их утилизация (включая переработку) и они отвечают определенным критериям, которые должны быть разработаны при следующих условиях: