160878 (Использование межбюджетных трансфертов)

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ТРАНСФЕРТОВ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ИСПОЛЬЗОВАНЫ ИСТОЧНИКИ

ВВЕДЕНИЕ

В работе исследованы межбюджетные отношения и эффективность использования трансфертов из государственного бюджета; показано, какие негативные факторы препятствуют достижению цели бюджетных назначений; предложен комплекс системных мероприятий, направленных на устранение недостатков.

Трансформационные изменения, происходящие в Украине, требуют взвешенной и четкой координации действий во всех сферах финансовой системы, основой которой является бюджет.

Объективные процессы развития государства и дальнейшего реформирования бюджетной системы обусловливают необходимость усовершенствовать межбюджетные отношения, определяющий признак которых - прежде всего организация и способы перемещения финансовых ресурсов от одного уровня власти к другому.

Сущность межбюджетных отношений трактуется по-разному.

Но все исследователи едины в том, что межбюджетные отношения представляют собой, в первую очередь, связи между центральной властью и местным самоуправлением, благодаря которым соответствующие бюджеты обеспечиваются финансовыми ресурсами для выполнения функций, предусмотренных законодательством страны.

По нашему мнению, межбюджетные отношения следует рассматривать как взаимосвязи составляющих бюджетной системы, направленные на устранение финансовых диспропорций бюджетов разных уровней и выполнение органами власти закрепленных за ними законами Украины полномочий.

Следовательно, главная цель регулирования межбюджетных отношений - обеспечить соответствие между полномочиями на осуществление расходов, закрепленных законодательными актами Украины, и теми ассигнованиями, благодаря которым эти полномочия выполняются.

ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ТРАНСФЕРТОВ

Расходы на осуществление полномочий делятся на те, которые определяются функциями государства, - средства для них передаются на места по принципу субсидиарности; - и те, которые осуществляются с целью реализации прав и обязанностей местного характера.

Межбюджетные отношения должны быть направлены главным образом на устойчивое развитие государства, его регионов, как в экономическом, так и в социальном плане. Основным инструментом распределения финансовых ресурсов служит система межбюджетных трансфертов, то есть средств, которые безвозмездно и безвозвратно передаются из одного бюджета другому.

В зарубежных странах трансфертами называются финансовые ресурсы, которые передаются из бюджета центрального правительства в бюджеты местного самоуправления, из бюджетов территориальных единиц высшего административного уровня в бюджеты единиц низшего административного уровня, а также в обратном направлении. Различают следующие группы трансфертов: распределенные налоги, гранты, субвенции, субсидии.

В Украине к трансфертам относятся: дотации выравнивания, дополнительные дотации, субсидии, межбюджетные взаиморасчеты и субвенции, то есть средства, которые передаются для финансирования конкретной меры в порядке, определенном тем органом, который принял решение об их предоставлении. Межбюджетные трансферты являются ключевым рычагом организации межбюджетных отношений. Их объемы во взаимоотношениях государственного бюджета с местными бюджетами определяются отдельно для АР Крым, областей, городов Киева и Севастополя, городов областного и республиканского (АР Крым) значения и районов - всего почти 700 бюджетов.

Анализ существующей ситуации свидетельствует, что действующая система межбюджетных отношений не только не способствует эффективному использованию бюджетных средств и стабильному развитию территорий, а напротив, отрицательно влияет на их экономическое и социальное положение. Это утверждение корреспондирует с результатами изучения организации межбюджетных отношений, изложенными в трудах известных ученых, таких как Н. Бак, А. Барановский, С. Буковинский, В. Баранова, В. Глущенко, Ю. Гонущак, В. Кравченко, И. Корпухно, А. Любич, С. Слухай, И. Чугунов, И. Шпак, С. Юрий и др. Однако многие вопросы еще ожидают ответа, среди них - совершенствование способов и методов рационального использования трансфертов из госбюджета в нынешних особых условиях. Трансферты из госбюджета являются одним из важных факторов в наполнении доходной части местных бюджетов.

Из рисунка 1 видно, что доля трансфертов из госбюджета в общем объеме доходов местных бюджетов составляет в среднем 40,7%. Во времени эта динамика несколько меняется. Например, начиная с 2004 г. доля трансфертов возросла против 2003 г. на 8,3 процентного пункта, ибо расширились новые виды дополнительных привлечений средств в местные бюджеты за счет внедрения техногенных субвенций и субвенций на социально-экономическое развитие. В 2008 г. по сравнению с 2007 г. доля трансфертов тоже выросла, но не так существенно - всего на 1,1 процентного пункта. Если же сравнить показатели за 2008 и 2002 годы, то увидим, что рост составил 13,3%. Доли трансфертов из госбюджета в разрезе регионов также ощутимо разнятся, например, в 2007 г. наблюдаются колебания от 12,0% в Киеве до 68,7% в Тернопольской области.

Во многих странах Европы за счет трансфертов формируется значительная часть доходов местных бюджетов, например, в Румынии - 79%, Болгарии - 78, Венгрии -66, Латвии - 68, Словении - 67, Великобритании - 77, в Нидерландах - 60%. Но в некоторых странах этот показатель не так уж и высок: в Швеции - 19%, Франции -25, Австрии - 35, в Дании - 24%. Источниками бюджетных трансфертов в развитых странах являются отчисления части поступлений от одного или нескольких налогов, которые уплачиваются в государственный бюджет.

Р
ис. 1. Структура доходов местных бюджетов

Источник: Висновки Рахункової палата щодо виконання Державного бюджету України за 2007 рік. К., 2008, 63 с.

В странах с переходной экономикой преимущество отдается ассигнованиям из центрального бюджета. В частности, в Украине зависимость местных бюджетов от него особенно ощутима. Например, в 2009 г. их доходная часть на 45,1% была сформирована за счет трансфертов из государственного бюджета, а в отдельных регионах - почти на 70%.

В 2009 г. финансовые возможности регионов уменьшились, что отрицательно повлияло на выполнение органами местного самоуправления своих полномочий. Поскольку доходы государственного бюджета уменьшились на 20,270 млрд. грн., или на 12%, соответственно, доходы местных бюджетов уменьшились на 5,736 млрд. грн., или на 5,8%, против 2008 г.

Через местные бюджеты граждане Украины получают большую часть социальных выплат: расходы на социальные программы составляют 80% объема местных бюджетов. Таким образом, местные бюджеты являются основой удовлетворения самых неотложных потребностей населения. По этому поводу известный исследователь отмечает, что государственные финансы еще продолжительное время будут определять "правила игры" в экономике, прямо или опосредованно влиять на корпоративные финансы и финансы домашних хозяйств. Следовательно, межбюджетные трансферты должны предоставляться исключительно на реализацию программ социально-экономического развития, целенаправленно, исходя из необходимости воплощать концепцию государственной региональной политики, причем комплексно, поэтапно.

Распределение расходов между бюджетами должно осуществляться по принципу субсидиарности (помощи), который предусматривает обязанность высшей (государственной) власти финансово поддерживать органы местного уровня. Такая поддержка может способствовать финансовой автономии местной власти и расширению ее полномочий, о полном подчинении центральной власти речь не идет. Иными словами, государственное вмешательство в деятельность местных органов власти возможно только в известных пределах. Принцип субсидиарности определяет характер согласования местных и общегосударственных интересов, содержание и цель которого - обеспечить такой порядок, чтобы социальная услуга дошла до непосредственного потребителя.

Каждому гражданину Украины, где бы он ни проживал, Конституция гарантирует право на получение социальных услуг в соответствии с установленными стандартами (например, возможности получить образование, медицинскую помощь и т. д. не должны зависеть от места проживания). Игнорирование этого конституционного положения лишает граждан основных средств для полной реализации своего потенциала. На практике из-за ограниченности финансовых ресурсов у органа власти конституционные гарантии не всегда и не в полном объеме доходят до адресата. Так, в 2008 г. фактическая потребность в средствах для предоставления некоторых социальных льгот и гарантий не была удовлетворена: в течение года местные бюджеты получили из госбюджета субвенции для предоставления льгот отдельным категориям граждан и субсидий населению в объеме 18,389 млрд. грн., или 94,2% от запланированных сумм (19,529 млрд. грн.). Вместе с тем результаты проверок показывают, что при формировании и предоставлении трансфертов из центра на места игнорируются нормы действующего законодательства. Например, субвенции на выполнение инвестиционных проектов очень часто предоставляются в "ручном" режиме, принципы конкурентности между бюджетами органов местного самоуправления не применяются. Есть факты, когда неэффективное использование межбюджетных трансфертов приводит к обострению социальной напряженности. Вину за такие случаи следует возложить на главных распорядителей средств, Министерство финансов Украины и Государственное казначейство Украины, которые допустили просчеты и не обеспечили должный контроль.

Причины неэффективного использования средств кроются в целом ряде непрофессиональных управленческих действий - от планирования вплоть до финансирования, в невыполнении требований Бюджетного кодекса, которые содержатся в п. 6 ст. 7 и предусматривают достижение запланированных целей с максимальным результатом при использовании назначенных бюджетных ассигнований. Счетная палата Украины обнаружила значительные объемы неэффективного их использования (см. таблицу 1).

В общей структуре выявленных бюджетных правонарушений доля неэффективного (незаконного, в том числе нецелевого) использования средств за 2005-2008 гг. составила в среднем 45,0%. Наивысшим этот показатель был в 2005 г. -58,3% от всех выявленных бюджетных правонарушений, а наименьшим в 2006 г. -35,2%. В 2008 г. доля установленного неэффективного использования средств в общем объеме выявленных правонарушений составила 41,3%, хотя общий объем средств, например по сравнению с 2005 г., вырос на 2,650 млрд. грн.

Таблица 1. Структура бюджетных правонарушений в Украине в течение 2005-2008 гг. *(млн. грн.)

* Источник материалы отчетов Счетной палаты Украины за 2005-2008 гг.

Если рассмотреть отдельно структуру неэффективного использования бюджетных средств, то видно, что выявленные случаи связаны главным образом именно с управленческим фактором. Необоснованные, субъективные, неквалифицированные управленческие решения, принятые без соответствующего прогнозирования и планирования, приводили, кроме всего прочего, к прямым потерям государственного бюджета. Так, в 2008 г. 55,0% случаев неэффективного использования средств пришлось на недостатки в планировании или отсутствие обоснованного прогнозирования и планирования, 25,0% - на необоснованные управленческие решения.

Проверка использования в 2005-2006 гг. субвенций из госбюджета местным бюджетам, предоставленных для выполнения инвестиционных проектов социально-экономического развития и предупреждения аварий на объектах коммунальной собственности, выявила много недостатков. Среди них - принятие Кабинетом Министров Украины соответствующих решений с опозданием (во втором полугодии бюджетного года), предоставление значительных объемов средств в конце года, длительная задержка отдельными органами местной исполнительной власти и местного самоуправления с принятием решений о распределении сумм и т. д. Все это послужило причиной возврата неиспользованных денег в государственный бюджет на общую сумму 76,2 млн. грн. (6% от общего объема финансирования). Приведем конкретные примеры. Результаты аудита использования в 2007 г. и в первом полугодии 2008 г. субвенции из госбюджета бюджету Донецкой области на комплексную реконструкцию, расширение и техническое переоснащение коммунального предприятия "Дирекция по капитальному строительству и реконструкции международного аэропорта "Донецк" показали, что Министерство транспорта и связи Украины и Донецкий областной совет не обеспечили контроль за использованием этих средств при выборе проектной организации. Из-за изменений проектных решений стоимость строительства по сравнению с первоначальным проектом выросла на 127,5 млн. грн. Общая сумма потерь госбюджета превысила 128 млн. грн.

В 2009 г. городскому бюджету Львова были предоставлены субвенции на реализацию мер по круглосуточному водообеспечению города в сумме 100 млн. грн. Из них использовано только 29,3 млн. грн., или 29,3%.

Приведенные примеры наглядно демонстрируют, что неэффективное использование трансфертов из государственного бюджета вызвано прежде всего непродуманными управленческими решениями, несовершенным прогнозированием и планированием, продолжительным нахождением средств на счетах без движения. К сожалению, подобные факты приобрели системный характер, как на общегосударственном, так и на региональном уровнях.