37584 (Территориально–политическое устройство и органы публичной власти), страница 2

4. Территория федерации, союзного государства состоит из территорий субъектов федерации. На наш взгляд, это очень важный признак. Федерация должна, как лоскутное одеяло, состоять из частей, образующих ее. Она не должна напоминать заплатки на пальто. Если на общей ткани отдельные «заплатки», то это не федерация, а автономные единицы в составе унитарного государства.

Эти четыре признака мы полагаем самыми важными, отличающими федерацию от унитарного государства или от конфедерации.

Называют также юридические (специальные) признаки федерации, которые можно свести к следующему набору:

1. Федерация, как государство, имеет общую конституцию. Федеральной конституции должны соответствовать конституции субъектов федерации и законодательство этих субъектов.

2. У субъектов федерации имеются свои конституции, которые являются признаком самостоятельного государства, но по содержанию, по духу, по букве они не могут противоречить конституции федеральной.

3. Федерация имеет законодательную, исполнительную и судебную власти, полномочия которых распространяются на территорию союзного государства. Эти органы имеют перечень предоставленных им федеральной конституцией прав, т.е. имеют свою компетенцию. Она не абсолютна, она, как правило, является «абсолютно ограниченной». Но данная компетенция достаточно широка и является весьма важной. Ради исполнения полномочий, которые предоставлены органам законодательной, исполнительной и судебной власти, как правило, и происходит объединение в федерацию.

4. У субъектов федерации имеются собственные законодательные, исполнительные и судебные органы, которые имеют свою специальную компетенцию, свои полномочия. Их компетенция не совпадает с компетенцией центральных органов.

5. Существует четкое разграничение компетенции в сфере законодательства, управления и зачастую в судебной сфере между союзным государством и субъектами федерации. Это означает, что ряд вопросов решают только союзные органы, а ряд вопросов – только субъекты федерации.

6. Верховные суды федерации являются высшей судебной инстанцией для всех судов страны, включая суды субъектов федерации, и осуществляют конституционный надзор за законодательство субъектов федерации. В тех странах, где имеются специальные органы конституционного надзора, такой надзор осуществляется ими. Федеральные органы конституционного надзора вправе признать любой акт (законодательной, исполнительной и даже, в ряде случаев, судебной власти) недействующим (неконституционным) из–за его несоответствия федеральной (союзной) конституции.

7. Существует федеральное гражданство, хотя в некоторых случаях формально признается гражданство субъектов федерации. Общефедеральное гражданство подчеркивает сущность федерации как государства, наделенного общей властью, распространяющейся на всех жителей этой страны. Наличие формального гражданства субъектов федерации – чистая условность, т.к. «отдельно» оно не существует.

8. Важным юридическим признаком федерации следует назвать двухпалатную структуру федерального парламента. По нашему мнению, вообще двухпалатная структура (или бикамеральное строение парламента) обоснованна, прежде всего, в случаях федеративного устройства государства. Территориальное представительство может искажать волю граждан, т.к. они могут проживать неравномерно на территории страны. Обязательное же представительство от субъектов федерации дает возможность представителям штатов, земель, провинций недвусмысленно выражать свою волю, соглашаться или не соглашаться с законодательными актами, принятыми нижней палатой.

Ряд федераций строится на принципе равного представительства всех субъектов федерации в верхней палате (Швейцария, США, Мексика, Венесуэла, Австралия, Бразилия и др.), а в ряде федераций отсутствует равное представительство членов (субъектов) федерации в верхней палате. В таком случае говорят, что это асимметричная федерация или асимметричное представительство. К числу таких стран относятся Канада, Австрия, ФРГ, Малайзия, Индия, Нигерия, Объединенные Арабские Эмираты. В каждом из этих случаев есть своя «идеология», которая объясняет это неравенство. Некоторые субъекты федерации с этим не совсем согласны (как, например, в Индии), некоторые воспринимают это вполне естественно (например, земли в ФРГ). Кстати говоря, разное восприятие этого неравенства, может быть, зависит от пропорций ассиметрии. Например, в Индии разница достаточно велика: от небольшого штата Джамму и Кашмир в Совет штатов в Индии избирается 4 представителя, а от большого штата Уттар–Прадеш – 34. В ФРГ эта разница менее значительна. Там от земли, которая меньше по численности, в Бундесрат (в Верхнюю палату) направляется 3 представителя, а, если земля побольше – 4, а самые большие субъекты федерации, как, например, Бавария, направляет 5 человек.

Одним из самых важных вопросов, которые имеют значение для существования федерации, является вопрос о распределении компетенции между федерацией (центральной властью) и ее субъектами. Совокупность зафиксированных полномочий разделяется на некоторые виды, и мы их называли. Если говорить более подробно, отметим, что:

а) есть исключительная компетенция федерации (союза);

б) есть исключительная компетенция субъекта федерации (земли, штата, провинции);

в) есть совместная или конкурирующая компетенция союза и его членов. В некоторых источниках еще называется остаточная компетенция – о ней мы поговорим чуть позже.

Исключительная компетенция федерации или союза, как правило, закрепляется в федеральной конституции. К этой компетенции (к ведению союза) обычно относятся:

• Вопросы обороны страны, т.е. существует федеральная армия, федеральная военная стратегия, руководство вооруженными силами;

• Это также иностранные дела – внешние сношения. Помимо наличия общефедерального Министерства обороны всегда имеется федеральное Министерство иностранных дел;

• Это вопросы денежного обращения – т.е. общая валюта, печатание денежных знаков или, как раньше говорили, чеканка монеты;

• Это сбор важнейших налогов, т.е. накопление средств на общеферадальные дела. Кроме налогов – это наличие общефедеральных таможенных и иных пошлин и тарифов;

• Это организация федеральных государственных органов, которые мы называем ветвями власти;

• Это рассмотрение и разрешение споров между органами федерации и субъектам, т.е. верховная власть рассматривает и разрешает эти споры;

• Федеральная власть также рассматривает споры между членами федерации.

Кроме этого обычного, так сказать, стандартного набора, иногда называют менее обычные вопросы – объявление войны, заключение мира. Однако эти вопросы иногда включают в раздел международных проблем.

К компетенции субъектов федерации обычно относят:

• вопросы организации местных органов самоуправления и самоуправления;

• охрану общественного порядка;

• устройство дорог и обслуживание их;

• охрану и защиту окружающей среды;

• принятие местного законодательства (гражданского и уголовного);

• вопросы культуры, образования, медицины. Как правило, эта сфера в большинстве случаев относится к компетенции субъектов федерации.

В ряде случаев к компетенции субъектов федерации относят также организацию и проведение выборов, в том числе и федеральных, вопросы внутренней торговли и некоторые другие.

Хотя в большинстве федераций наблюдается право союзных властей вмешиваться во внутренние дела членов федерации (вводить там чрезвычайное положение, контролировать законодательство), но некоторые современные федеральные конституции содержат предписания, ограничивающие власть союза и прямо запрещающие какие–то серьезные вмешательства в те сферы, которые не относятся к исключительной компетенции союза. Например, может запрещаться введение новых налогов, если их перечень закреплен, запрещается предоставлять привилегии какому–то субъекту федерации в ущерб другим, запрещается изменять границы субъектов федерации без их согласия. Существует и ряд других, прямых ограничений союзной власти.

Субъектам федерации в ряде случаев также запрещается предпринимать какие–то действия, которые относятся к исключительной компетенции союза, причем такие ограничения прямо перечисляются. Например, запрещается печатать собственную валюту, содержать войска, заключать международные договоры, вводить какие–то ограничения или льготы для граждан своего штата (провинции), которые отличались бы от привилегий, прав или ограничений жителей других провинций или штатов. Запрещается нарушать федеральную конституцию и т.д.

Понятие совместной компетенции подразумевает наличие вопросов, которые могут решаться как союзной властью, так и субъектами федерации, т.е. есть такие вопросы, которые могут решаться и наверху – союзом, и в более нижней части государственной иерархии – у субъекта федерации. Существует такое правило, что, если по вопросам совместной компетенции субъектом федерации принят акт, противоречащий федеральному закону, то он будет считаться недействительным, или может признаваться недействительным, поскольку приоритет всегда сохраняется за союзным (федеральным) законодательством.

Понятие конкурирующей компетенции является разновидностью понятия совместной компетенции. Под таким названием она закреплена в законодательстве ФРГ, Австрии и Швейцарии. Конкурирующей компетенцией, согласно ст. 30 Конституции ФРГ, является такой порядок, при котором вопросы решаются субъектом федерации, если союзные органы не принимают их к своему рассмотрению. Дословно это звучит следующим образом: «Осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач принадлежат землям, поскольку настоящий Основной закон не устанавливает или не допускает иного порядка», т.е. земли могут выполнять определенные функции, если закон Германии не устанавливает или не допускает иного порядка. А в следующей статье немецкой конституции, (ст.31) сказано, что федеральное право имеет перевес над правом земель. Поэтому преимущество федерального права всегда вступает в силу, если федеральное правительство заинтересовано в этом.

В настоящее время насчитывается 20 зарубежных федераций. Отметим, что есть безусловные федерации, а есть такие, которые можно относить к числу федераций с некоторой оговоркой. Недавно в научную литературу введено определение «гибридных форм» федерации, т.е., это такое государственное устройство, которое занимает промежуточное положение между автономией и федерацией. Федеративную форму имеет пять государств Европы (Австрия, Бельгия, ФРГ, Швейцария, Югославия). Есть четыре азиатские федерации – Индия, Малайзия, Пакистан и, с некоторыми оговорками, Объединенные Арабские Эмираты. Четыре африканские федерации – Коморские острова, Нигерия, Танзания и, тоже с оговорками, Эфиопия. Шесть федеративных государств в Америке – Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Канада, Мексика и США. Федеративным государством является Австралия, которая относится к части света, именуемой Австралия и Океания. Если посчитать названные государства, получается 20. Однако, что стоит за понятием «с некоторыми оговорками»? Во–первых, Объединенные Арабские Эмираты больше похожи на конфедерацию, а Эфиопия – государство, которое находится как бы «в стадии брожения» и федерация там еще не сформирована. Согласно Эфиопской конституции 1994 года, в Эфиопии создается 9 штатов, а перечисленные в конституции народы могут создать свой штат по предусмотренным в конституции правилам.

Не так давно в научной литературе появился термин «гибридные формы государственного устройства» – формы, которые занимают промежуточное положение между автономией и федерацией. Такие гибридные формы, т.е. государства, которые относят к таковым, могут в некоторых случаях именоваться федерациями, в некоторых – унитарными государствами, включающими автономные единицы. В любом случае, это не классические федерации и не классические унитарные государства. Вопрос об этих гибридных формах достаточно спорный, потому что, применяя разные критерии, можно отнести одно и то же государство либо к чистой федеративной форме, либо к гибридной. Но нам представляется, что такие государства, как Папуа–Новая Гвинея, Шри–Ланка, являются гибридными государствами. Это государства, которые формально являются унитарными, но их административные единицы имеют настолько большую политическую автономию, что практически статус этих административных единиц приближен к статусу субъекта федерации.

Вообще, вопрос о названиях государств достаточно интересен. Там, где государство официально называется федерацией, оно всегда и является федерацией: ФРГ – классическая федерация, Федеративная Республика Нигерия и т.д. В некоторых случаях государства не называются федерацией, хотя, безусловно, федерацией являются: Индия, Канада. В названиях этих стран федеративное устройство никак не отражается.