Весь процесс изменения проходит 3 этапа:

1) внесение поправок;

2) принятие поправок;

3) ратификация поправок.

Поправка вносится либо Конгрессом по решению 2/3 членов каждой из палат, либо специальным конвентом, созываемым Конгрессом по требованию 2/3 законодательных собраний штатов, либо конвентами 3 / 4 штатов. Способ ратификации предлагает Конгресс США. Имеется 4 пути утверждения поправок. При их принятии может устанавливаться срок ратификации. Более чем за двухсотлетнюю историю США в Конгресс было внесено более 5000 проектов, предложений об изменении Конституции. Однако сложность процедуры их принятия и ратификации привела к тому, что была одобрена лишь 31 поправка, из которых ратифицированы только 26.

Если учесть, что предложение о первых десяти из них пришлось на 1789 год, а введение и отмена «сухого закона» (18-ая и 21-ая поправки) представляют в настоящее время лишь исторический интерес, то по сравнению с многочисленными конституционными переменами в других странах этот документ должен, казалось бы, говорить о незыблемости и неизменности учрежденного в конце 18 века социально-политического и государственного строя. Однако Конституция постоянно приспосабливается к потребностям американской нации. Приспособление положений Конституции к текущим потребностям, помимо внесения поправок, обеспечивается в значительной мере решениями судов, особенно Верховного суда США. Сначала американская Конституция состояла из преамбулы, которая при толковании ее судами не признавалась за ее составную часть, а рассматривалась только сточки зрения источника, от которого она исходит, и 7 статей. Позднее ряд исследователей стали относить к Конституции и поправки, которых насчитывается 26. Первоначальный текст Конституции в основном регламентировал структуру центральных органов власти, взаимоотношения федерации с ее субъектами и содержал необходимые сведения о порядке изменения Основного закона. Только с постепенным прибавлением поправок Основной закон Соединенных Штатов Америки стал регулировать тот комплекс вопросов, которые мы привыкли относить к конституционному регулированию.

По американской Конституции 1787 года государственная власть осуществляется путем разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Хотя фактическое отношение между тремя основными органами государственной власти постоянно изменяются, Конституция устанавливает их следующее юридическое положение и взаимоотношения. Согласно первой статье Конституции США, законодательная власть принадлежит двухпалатному Конгрессу, палаты которого избираются путем прямых выборов по мажоритарной системе относительного большинства. Нижняя палата – палата представителей, члены которой представляют интересы всего населения страны, избирается на 2 года в количестве 435 человек пропорционально численности населения. В Конституции Палате представителей посвящен второй раздел первой статьи. По Основному закону США 1 представитель избирался от 30000 человек, но каждый штат должен иметь хотя бы одного представителя. Однако по мере возрастания населения возникла необходимость в пересчете, который осуществляется через каждые 10 лет после переписи населения. Сначала избирательное право предоставлялось только белым свободным мужчинам. Развитие демократии привело к постепенному расширению круга избирателей, и теперь, согласно двадцать шестой поправке, активное избирательное право предоставляется всем гражданам США по достижению 18 лет. Представителем может стать любой, достигший 25-летнего возраста и являющийся гражданином США, по крайней мере, 7 лет к моменту выборов. Верхняя палата – сенат, представляющая интересы субъектов федерации – состоит из сенаторов, которые избираются по 2 человека от каждого штата на 6 лет. При этом каждые 2 года 1/3 сената обновляется. Верхней палате посвящен третий раздел первой статьи Конституции. Сенаторы избираются легислатурами штатов. Сенатором может стать любой 30-летний человек, состоявший в гражданстве США к моменту выборов не менее 9 лет. Каждая из палат «может устанавливать правила своих заседаний, наказывать своих членов за нарушающее порядок поведение и согласия 2/3 голосов исключать члена». Также каждая палата «сама будет являться судьею выборов, полномочий и квалификации ее членов». По Конституции обе палаты должны вести журнал своих заседаний и публиковать его за исключением тех частей, которые, по мнению палат, являются секретными. За свою службу сенаторы и представители должны получать вознаграждение, установленное законом и выплачиваемое казначейством США. Они пользуются привилегией свободы от ареста во время их присутствия на сессии соответствующей палаты, во время следования в палату и возвращения из нее.

Полномочия Конгресса перечислены в восьмом разделе первой статьи Конституции США. Причем надо отметить, что в тексте Основного закона перечислены только те полномочия, которые штаты отдают федеральному центру, и этот перечень исчерпывающий. То есть все вопросы, не входящие в компетенцию Конгресса, штаты решают самостоятельно. Из полномочий Конгресса, на мой взгляд, нужно отметить издание законов и законодательных актов, установление и взимание федеральных налогов, учреждение федеральных судов, содержание армии, флота и милиции и ряд других. Но наиболее важным полномочием Конгресса является выдвижение обвинения против всех должностных лиц, включая президента, и производство суда над ними. Но об этом будет сказано ниже. Основные полномочия Конгресса – законодательные, финансовые, контрольные, судебные и внешнеполитические, имея свои специфические особенности, в общем, существенно не отличаются от аналогичных полномочий других парламентов, поскольку парламент США служил прототипом для многих из них.

Вторая статья Конституции США посвящена исполнительной власти. Согласно Основному закону, исполнительная власть принадлежит Президенту США. Он занимает свою должность вместе с Вице-президентом, избирается на 4 года следующим образом: «Каждый штат будет назначать способом, установленным его Законодательным собранием, выборщиков в числе, равном общему числу сенаторов и представителей, которых штат имеет право посылать в Конгресс…», при этом выборщики не являются лицами, состоящими на государственной службе США. Коллегия выборщиков и осуществляет выборы Президента в день, определенный Конгрессом США. Одно лицо не может избираться на должность Президента более двух сроков подряд. Президентом может стать любой тридцатипятилетний гражданин США, состоящий в американском гражданстве и проживающий в этой стране не менее 14 лет на момент выборов. Президент – центральная фигура на политической арене. Он является единоличной главой исполнительной власти и не несет прямой ответственности перед другими органами. Назначаемые им министры ответственны перед ним, и решающее слово всегда остается за Президентом. Кажущиеся парадоксальными слова А. Линкольна: «Семь «против», один «за» – «за» проходит», когда правительство было единогласно против него, отражают действительное положение дел.

Президент наделен обширными полномочиями, которые при их фактическом осуществлении с момента принятия Конституции постоянно увеличиваются. Он – руководитель аппарата исполнительной власти, Президент создает и упраздняет различные агентства и ведомства, входящие в состав этого аппарата. Являясь главой государства и правительства одновременно, Президент наделен количественно небольшими, но чрезвычайно важными полномочиями по отношению к Конгрессу, позволяющими ему активно вторгаться в сферу законодательной власти: право обращения с посланиями и право относительного вето. Но о характере взаимоотношений между исполнительной и законодательной властями речь пойдет позже. Полномочия Президента как руководителя внешней и внутренней политикой государства весьма значительны: он командует вооруженными силами США, назначает и отзывает послов, предлагает на утверждение сената судей Верховного суда, заключает международные договоры, требующие согласия сената. Однако конституционное положение об обязательном утверждении договоров сенатом часто игнорируется главой государства. Общее число международных соглашений превышает число договоров, представленных на ратификацию сената. Судебная власть в США принадлежит Верховному суду и нижестоящим судам (в наше время это 11 апелляционных и 89 окружных – в штатах, по одному – в округе Колумбия и Пуэрто-Рико). Одновременно с этими судами существуют судебные системы штатов и специальные суды. По Конституции «судебная власть распространяется на все дела, разрешаемые по закону и по справедливости, возникающие на основе данной Конституции, законов Соединенных Штатов Америки и международных договоров, заключенных США». Судьи за свою деятельность получают вознаграждение.

Верховный суд включает 9 судей, находящихся в должности «до тех пор, пока их поведение является безупречным». Судьи назначаются Президентом с согласия сената. Важно отметить, что в США помимо указанных в Конституции функций Верховный суд стал исполнять функции органа конституционного контроля. Верховный суд в обязательном порядке рассматривает вопрос о конституционности актов Конгресса в следующих случаях: 1) когда апелляционный суд считает, что законодательный акт Конгресса США нарушает Конституцию, законы или международные договоры; 2) когда федеральный окружной суд или апелляционный суд считает, что акт Конгресса является неконституционным; 3) когда Верховный суд штата заявляет, что федеральный закон или договор является неконституционным; 4) когда апелляционный суд ставит вопрос о деле, решенному различно в двух окружных судах и по которому отсутствует окончательное решение Верховного суда.

Деятельность Верховного суда в области конституционного надзора весьма значительна. С 1803 по 1972 года им были признаны неконституционными полностью или частично 92 акта Конгресса, 796 положений конституций и законов штатов и 93 постановления муниципальных органов. За этот же период было отменено или изменено 143 своих собственных решений, что говорит о стремлении Верховного суда приспосабливать эти решения к меняющимся условиям жизни. Таким образом, Верховный суд играет серьезную роль в жизни американского государства и системе высших органов государственной власти, реально участвуя в системе сдержек и противовесов.

4. Система сдержек и противовесов как средство реализации принципа разделения властей

Принцип разделения властей имеет ключевое значение при определении характера государства и сущности его деятельности. Каждое государство, претендующее на звание «правового», обязано ему следовать. Однако провозглашение этого принципа в Конституции или другом правовом акте явно недостаточно, так как отсутствуют гарантии защиты его от нарушений.

Поэтому должны существовать реальные механизмы, которые бы обеспечивали реализацию принципа разделения властей в жизни общества и государства. Эти правовые механизмы получили название системы сдержек и противовесов. Основная заслуга разработчиков американской Конституции, на мой взгляд, заключается именно в разработке принципа разделения властей и системы сдержек и противовесов, а также их реального применения в управлении американским государством. Смысл системы сдержек и противовесов прост: так как, согласно принципу разделения властей, государственная власть осуществляется путем разделения ее на три независимые ветви, то существует угроза того, что одна из властей может нарушить баланс ветвей и сконцентрировать у себя всю полноту государственной власти. Чтобы этого не произошло и нужно создать определенные механизмы, позволяющие ограничить любую ветвь власти, если последняя выйдет за пределы своих полномочий. Американская Конституция изобрела и воплотила в жизнь систему таких механизмов, что и является одной из ее основных заслуг перед мировыми демократическими силами. Так как основные противоречия возникают в основном между исполнительной и законодательной властями, то может создаться впечатление, что система сдержек и противовесов регулирует в основном только взаимоотношения этих двух ветвей власти и что судебная власть как бы выпадает из нее. Но на самом деле это не так. Судебная власть занимает определенное, чрезвычайно важное место в этой системе.

Исполнительная власть всегда традиционно усматривалась как основная угроза для общества. В силу своей природы она действительно располагает средствами, которые могут способствовать для узурпации власти. Поэтому американская Конституция уделяет много внимания проблеме ограничения исполнительной власти и создает для этого эффективный механизм, получивший название процедура импичмента. Предусмотренная Конституцией процедура импичмента в наиболее чистом виде отражает право Конгресса судить «президента, вице-президента и всех гражданских должностных лиц США».

Однако это право не имеет широкого применения по вполне понятным причинам: Президент и другие должностные лица должны быть осуждены только за серьезные преступления, а не становиться жертвами политических интриг своих противников. Процедура импичмента начинается в Палате представителей, которая выдвигает обвинения в совершении Президентом или другим должностным лицом серьезного преступления. Хотя за всю историю США известно более 50 случаев, когда в Палате представителей разбирался вопрос об импичменте, только в 12 случаях он рассматривался в Сенате, так как для своего продолжения данная процедура должна набрать 2/3 голосов в нижней палате Конгресса. Сенат выступает в качестве суда. Если подсудимым является Президент, то на Сенате председательствует Верховный судья, представляющий судебную власть в процедуре импичмента. Для вынесения обвинительного приговора необходимо набрать в Сенате также 2/3 голосов, после чего Президент или должностное лицо отрешается от своей должности и предается суду. Среди 12 привлеченных к суду Сената – 9 судей, 1 сенатор (1797 год), военный министр (1876 год) и Президент (1868 год). Только в 4 случаях был вынесен обвинительный вердикт, причем ни разу в отношении Президента. Последний раз это было в 1936 году, когда судья Х. Риттер был признан виновным в коррупции при исполнении служебных обязанностей.

Резолюции об импичменте в отношении Президента рассматривались неоднократно: в 1843 году – в отношении Д. Тейлора, в 1896 году – Т. Кливленда, в 1932 и 1933 годах – Г. Гувера, в 1952 году – Г. Трумэна. Но лишь в 1868 году Сенат выступил в качестве суда над Президентом Э. Джонсоном, обвинявшегося в превышении своих полномочий. Привлечение к ответственности в 1973 году Р. Никсона по «Уотергейтскому делу» – один из ярких примеров проявления политического кризиса власти в США. Этот процесс закончился в середине 1974 года на стадии приготовления. Президент подал в отставку, поскольку исход процедуры в Конгрессе был предрешен.

Осуществление Конгрессом своих полномочий в отношении Президента всегда оставляет след во взаимоотношениях органов законодательной и исполнительной власти и влияет на политическую жизнь страны, так как происходит фронтальное столкновение двух ветвей власти. Если оправдание Э. Джонсона создало крен в этих отношениях в сторону исполнительной власти, а в последующие десятилетия Конгресс все больше и больше стал уступать свои позиции, то рассмотрение «Уотергейтского дела» в комитетах Конгресса и исследование причастности к нему Президента страны повлекло временный обратный процесс.