На правах рукописи

Сидорова Мария Евгенъевна

ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И СТРОИТЕЛЬСТВА И ПРОБЛЕМЫ ИХ РЕАЛПЗАЦИИ

Специальность: 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право

Автореферат диссертации на юискание ученой степени кандидата юридических наук

Мсскві-2014

Диссертация выполнена в федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования

«Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова (юридический факультет)»

Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент

Старостина Инга Анатольевна

Официальные оппоненты: Антонова Нана Алиевна

доктор юридических наук, доцент,

Федеральное государственное бюджетное учреждение Тверской государственный университет, кафедра конституционного права,

заведующая кафедрой

Помещикова Светлана Анатольевна

кандидат юридических наук,

Администрация города Обнинска, начальник Правового управления

Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное

образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации»

Защита состоится 25 декабря 2014 года в «

» часов «

» минут на

заседании диссертационного совета Д 501.001.74 при Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова по адресу: 119991, Москва, ГСП-1, Ленинские горы, д.1, строение 13-14, (4-ый гуманитарный корпус), юридический факультет, аудитория 535а.

С диссертацией можно ознакомиться в отделе диссертаций научной

библиотеки МГУ имени М.В. Ломоносова по адресу: Москва, 119992, Ломоносовский проспект, 27, Фундаментальная библиотека, сектор А, 8 этаж, комната 812 и на сайте www.law.msu.ru

Автореферат разослан « »

_ 2014 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета П.Л. Полянский

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Местное самоуправление, как одна из основ конституционного строя Российской Федерации, является неотъемлемым элементом в общей системе демократических институтов российской государственности и представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Несмотря на то, что новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ¹ действует с 2003 года, а переходный период действия его правовых норм был завершен 1 января 2009 года, реформа местного самоуправления так и не достигла поставленной цели. Вплоть до настоящего времени проблема эффективного разграничения полномочий органов местного самоуправления далека от решения. Несмотря на наличие специального закона, регулирующего принципы организации местного самоуправления, наделяющего органы местного самоуправления отдельными полномочиями, в условиях существующей действительности местное самоуправление бесправно, а закрепленные права и обязанности носят скорее декларативный характер. Не случайно в Послании Федеральному Собранию РФ в 2013 году Президент РФ указал на то, что в системе местного самоуправления накопилось немало проблем, что объём ответственности и ресурсы муниципалитетов не сбалансированы, существует неопределенность с полномочиями органов

местного самоуправления, которые не закреплены должным образом².

¹ Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 21.07.2014) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

² http://www.kremlin.ru/news/19825

В основе идеологии реформы местного самоуправления начала двухтысячных годов (именно тогда происходило формирование действующей модели местного самоуправления) лежала идея четкого разграничения ответственности и источников доходов и расходных обязательств между уровнями публичной власти³.

За время действия Федерального закона «Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации» наиболее явные метаморфозы претерпевал институт компетенции органов местного самоуправления. На сегодняшний день принято более 70 Федеральных законов, которыми внесены изменения в этот Закон, большинство из которых касается именно компетенции органов местного самоуправления. При этом при реализации законодательных новаций на практике нередко возникают определенные проблемы.

Первоначальная концепция Закона содержала в себе крайне прогрессивную (но впоследствии искаженную) идею четкого определения содержания и границ ответственности органов местного самоуправления. При этом необходимо подчеркнуть, что одной из важных законодательных новелл было не только разграничение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти, но и распределение ответственности между органами местного самоуправления различных видов муниципальных образований.

Тенденция развития законодательства о местном самоуправлении, а также законодательства, регулирующего особенности осуществления местного самоуправления в отдельных сферах общественной жизни, состоит не только в централизации правового регулирования, но и в предоставлении свободы нормотворчества самим муниципальным образованиям. При этом сфера землепользования и строительства не является исключением.

³ Ежукова О.А. Проблемы эффективности правового регулирования организации местного самоуправления в Российской Федерации. Дис. …к.ю.н. М., 2013. С. 202.

Территориальная организация публичной власти непосредственно связана с реализацией публичных функций, которые осуществляют в том числе и органы местного самоуправления.

В условиях современного быстрого развития территорий, освоения для дальнейшего осуществления строительства земельных участков, крупномасштабной застройки, ускоренного развития дорожно-транспортной сети, полномочия органов местного самоуправления в сфере землепользования и строительства приобретают важное государственно- общественное значение и являются ключевыми в общей системе полномочий органов местного самоуправления в различных сферах.

В связи с тем, что правовое регулирование в соответствующих сферах носит разноотраслевой характер, в процессе правотворческой деятельности слабо учтена структура законодательства как целостной системы. В сфере землепользования и строительства вступают в конкуренцию нормы гражданского, земельного, градостроительного законодательства, что непосредственно отражается на реализации полномочий органов местного самоуправления в данных сферах. Кроме того, акты органов местного самоуправления по вопросам, отнесенным к их ведению, зачастую противоречат земельному законодательству и законодательству в сфере градостроительной деятельности Российской Федерации⁴.

Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления

в сфере землепользования и строительства не всегда является последовательным, что приводит к проблемам и коллизиям в правоприменительной практике.

Степень научной разработанности. В теории конституционного и муниципального права, в межотраслевых исследованиях научному анализу

⁴ По оценке В.Д. Зорькина в современной России имеет место кризис правовой сферы, который является следствием глобального кризиса социальной регулятивности.

Эффективной, как подчеркивает В.Д. Зорькин, является такая правовая система, в которой

правоустановление и правоприменение (включая толкование закона) вызывает согласие социального большинства и, тем самым, обеспечивает легитимность права в глазах этого большинства. См.: Зорькин В.Д. Экономика и право: новый контекст // РГ. 2014. 22 мая.

подлежат общие положения о местном самоуправлении, исследуются принципы наделения органов местного самоуправления компетенцией, общие понятия вопросов местного значения, рассматриваются теории компетенции, составляющие ее элементы – полномочия и предметы ведения.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере землепользования и строительства рассматриваются, как правило, отдельно друг от друга, вместе с иными сферами общественных отношений и, как правило, в совокупности с полномочиями федеральных органов власти.

Таким образом, в настоящее время отсутствует комплексное исследование нормативного правового регулирования и практики реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере землепользования и строительства в их совокупности и системности, устанавливающее неразрывную связь между землей, как природным объектом, и осуществлением строительства на ней.

Данные обстоятельства предопределили выбор и разработку темы диссертационного исследования.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие между органами местного самоуправления и иными субъектами в процессе осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере землепользования и строительства.

Предметом исследования являются правовые нормы, закрепляющие полномочия органов местного самоуправления в сфере землепользования и строительства.

Цель диссертационного исследования – анализ правовых основ деятельности органов местного самоуправления, выявление перспективных направлений правового регулирования в сфере землепользования и строительства, разработка рекомендаций и предложений по реформированию правовой базы и совершенствованию правоприменительной практики.

Основные задачи, обеспечивающие достижение реализации цели диссертационного исследования:

1. исследование теоретических и нормативных подходов к определению сущности компетенции местного самоуправления, предметов ведения, вопросов местного значения;

2. раскрытие понятия, содержания и особенностей полномочий органов местного самоуправления в сфере землепользования и строительства;

3. определение места правовых норм, регулирующих полномочия органов местного самоуправления в сфере землепользования и строительства, в системе права;

4. выделение этапов градостроительной деятельности, при реализации которых органы местного самоуправления обладают полномочиями в сфере землепользования и строительства;

5. исследование содержания правовых актов органов местного самоуправления в сфере землепользования и строительства;

6. выявление коллизий и пробелов нормативного правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере землепользования и строительства;

7. разработка комплекса предложений по совершенствованию федерального и регионального законодательства, муниципальных правовых актов в сфере землепользования и строительства.

Методологическую основу диссертационного исследования составляют современные методы научного и теоретического познания. В исследовании полномочий органов местного самоуправления в сфере землепользования и строительства преобладает дедуктивный метод познания. Широко использованы методы сбора эмпирической информации (толкование права и др.), методы обобщения (сравнительно-правовой, статистический анализ, моделирование и др.), догматический метод (сравнение, аналогия, анализ, синтез, абстрагирование), методы системных исследований (системно- структурный подход, восхождение от абстрактного к конкретному).

Теоретическую основу диссертационного исследования составляют работы ученых-теоретиков и отраслевых юридических наук: Н.А.