Автореферат (Институт государственных и муниципальных гарантий в современном финансовом праве)

Щенникова, И.И. (Инна Игоревна). Институт государственных и муниципальных гарантий в современном финансовом праве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14 / И.И. Щенникова; МГУ им. М.В. Ломоносова. – М., 2012. – 16 с.

Науч. рук. М.Ф. Ивлиева.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Публичный долг или долговые обязательства Российской Федерации как сложная категория могут быть выражены в пяти формах, закрепленных в статье 98 Бюджетного кодекса Российской Федерации[1], в частности, в форме договоров о предоставлении Российской Федерацией (субъектом Российской Федерации, а также муниципальным образованием) государственных (муниципальных) гарантий. Согласно статье 115 Бюджетного кодекса государственная или муниципальная гарантия - это способ обеспечения надлежащего исполнения принципалом его обязательства перед бенефициаром или способ обеспечения возмещения ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера. Вместе с тем, являясь одной из форм публичного долга, государственная и муниципальная гарантия - это способ софинансирования государством приоритетных, нуждающихся в стимулировании направлений экономики и бизнеса, а, следовательно, один из методов государственных расходов. Предоставляя гарантии, государство определяет приоритетные и социально значимые, нуждающиеся в стимулировании отрасли хозяйства в целях достижения эффективного экономического развития страны в целом, а в дальнейшем - софинансирует их. С учетом специфической двоякой роли государственных (муниципальных) гарантий как финансово-правового инструмента регулирования государством экономики неизмеримо возрастает значение исследований в указанной сфере не только с позиции правовой и экономической теории, но и в аспекте совершенствования практики публичного финансового хозяйствования.

Долговой метод финансирования государственных расходов широко используется за рубежом, где стратегия управления публичных долгом основывается, прежде всего, на цели обеспечения устойчивого развития экономики. Несмотря на это, дискуссии об оправданности публичного долга и

<<<3

его влиянии на состояние экономики продолжаются. Причем публичный долг зачастую воспринимается как явление негативное, ложащееся бременем на будущие поколения.

В отечественной науке финансового права публичному долгу, выраженному в форме государственной или муниципальной гарантии, не уделялось достаточного внимания. Не исследовался положительный мировой опыт практического применения публично-правовыми образованиями публичных (государственных и муниципальных) гарантий для поддержания экономической стабильности определенных районов, высокого уровня жизни граждан.

Вместе с тем, своевременная разработка концептуальных подходов к пониманию правовой природы государственной и муниципальной гарантии, ее понятийного аппарата, конкретных предложений развития механизма предоставления государственных и муниципальных гарантий, исследование опыта предоставления государственных гарантий за рубежом поможет избежать принятия несовершенных, деструктивных и несвоевременных финансово-правовых норм, которые становятся тормозом экономического развития страны и ее отдельных регионов.

Все вышеизложенное определило актуальность выбранной темы исследования в целях совершенствования законодательства и практических результатов предоставления публичных гарантий, а также развития науки финансового права.

Объектом диссертационного исследования являются финансово-правовые отношения, возникающие в процессе предоставления государственных и муниципальных гарантий в России и за рубежом.

Предметом диссертационного исследования являются нормы финансового права, регулирующие отношения, возникающие в процессе предоставления государственных и муниципальных гарантий в России и за рубежом.

4

Степень научной разработанности темы. Источниками при написании диссертации стали труды российских и зарубежных дореволюционных ученых И. Горлова, Р. Иеринга, М.Ф. Орлова, Д. Рикардо, А. Смита, а также современных ученых К.С. Бельского, М.М. Бирюкова, О.А. Борзуновой, И.В. Грачевой, С.Б. Жилиной, С.В. Запольского, С.Ю. Кашкина, А.Н. Козырина, Т.В. Конюховой, Ю.А. Крохиной, В.Д. Мазаева, Е.В. Покачаловой, Е. Руськовски, С.А. Саперова, Э.Д. Соколовой, Н.И. Химичевой, А.И. Худякова, С.Д. Цыпкина, Л.М. Энтина и других.

В целях проведения сравнительного анализа изучены труды ученых-цивилистов М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, Б.М. Гонгало, О.С. Иоффе, И.А. Покровского, Е.А. Суханова.

В настоящей диссертации были использованы научные публикации и работы Л.В. Андреевой, А.З. Арсланбековой, С.Е. Батырова, В.Н. Васина, Д.А. Гаврина, О.М. Гейхмана, М.Ф. Ивлиевой, В.И. Казанцева, А.В. Кряжкова, Е.О. Пазыны, О.М. Саитовой, Ю.Л. Смирниковой, В.В. Стрельникова, О. Струнской, Ю.А. Тихомировой, А.С. Феофилактова, И.В. Хаменушко и других.

Цели диссертационного исследования. Рассмотрение особенностей государственной и муниципальной гарантии как финансово-правовой категории; изучение правового регулирования государственных и муниципальных гарантий в нашей стране и за ее пределами на основе анализа российского и зарубежного массива правовых актов о государственных и муниципальных гарантиях; раскрытие правовой сущности публичной гарантии не только как элемента публичного долга, но как основной составляющей института государственных и муниципальных расходов; выявление основных проблем, возникающих в процессе применения инструмента государственных и муниципальных гарантий на практике; а также выработка рекомендаций, направленных на совершенствование, главным образом, Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Задачи диссертационного исследования. Для достижения целей диссертационного поставлены следующие задачи:

5

- выработка основных концептуальных подходов, понятийного аппарата, позволяющих четко определить место и роль государственных и муниципальных гарантий среди институтов и субинститутов финансового права, их правовую и экономическую специфику, параллельно уточняя их место в системе правовых и экономических понятий и категорий, в системе финансового права как отрасли права, в правовой системе в целом, в том числе в системе публичного и частного права;

- выявление соотношения публичного и частного интересов в отношениях по предоставлению государственных (муниципальных) гарантий;

- рассмотрение государственной и муниципальной гарантии не только как формы публичного долга, но как основной составляющей института государственных и муниципальных расходов;

- изучение практики предоставления государственных гарантий в Евросоюзе, в том числе нормативной правовой базы, характерных проблем и тенденций развития этой сферы; определение места государственных гарантий в праве публичных финансов Евросоюза;

- раскрытие сущности института «государственной помощи» и его значения в праве и экономике Евросоюза;

- выявление основных правовых проблем, существующих в практике предоставления государственных и муниципальных гарантий в Российской Федерации;

- рассмотрение особенностей и выявление пробелов в правовом регулировании государственных и муниципальных гарантий в Российской Федерации,

- выработка рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования механизма предоставления государственных и муниципальных гарантий, а также ответственности за нарушение порядка их предоставления и использования.

Методологическая и теоретическая основа диссертации. Методологической основой исследования является диалектический метод

6

познания действительности и вытекающие из него частно-научные методы исследования: системный, функционального анализа, сравнительного правоведения, историко-логический и тому подобные.

При написании диссертации автор опирался не только на теоретические исследования в области финансового права, но и на данные о практических результатах предоставления государственных и муниципальных гарантий. Изучению также подвергались статистические данные, относящиеся к практике предоставления государствами гарантий.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, федеральные и региональные законы, Указы, концепции, послания Президента Российской Федерации, подзаконные нормативные акты различных уровней органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регулирующие порядок предоставления государственных гарантий и исполнения обязательств по ним, международно-правовые документы, правовые акты стран Евросоюза.

Практическую базу исследования составили постановления арбитражных судов Российской Федерации, решения Европейской Комиссии, материалы исследований агентства Standard&Poors, практика работы Министерства экономического развития Российской Федерации при предоставлении государственных гарантий.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что она представляет собой первое комплексное исследование сложной правовой сущности государственной и муниципальной гарантии, теоретических основ и сложившейся практики предоставления государственных гарантий в России и за рубежом. Автором изучена работа И.В. Грачевой, посвященная исследованию финансово-правового аспекта государственной гарантии[2]. Акцент в ней сделан на вопросах, раскрывающих суть финансово-правового

7

регулирования и финансово-правового статуса государственной гарантии, рассматриваются отличия государственной гарантии от схожих по форме гражданско-правовых институтов, даются предложения по совершенствованию законодательства, касающиеся порядка исполнения государственных гарантий. В настоящем исследовании автором впервые в науке финансового права дается анализ института публичной гарантии как одного из методов расходования средств публичных финансов в Российской Федерации, исследуется практика использования данного института в период финансового кризиса 2008 года как одного из видов софинансирования государством приоритетных и значимых отраслей экономики и, следовательно, предлагается рассматривать его как одно из направлений государственной финансовой поддержки. Институт государственной поддержки в форме государственных гарантий существует в европейском праве публичных финансов. На основании изучения эффективной практики предоставления государственной помощи в форме государственных гарантий в Евросоюзе автором предлагается ввести институт государственной помощи в форме публичных гарантий в российское финансовое право. Кроме того, в данной работе автором исследуются вопросы муниципальных гарантий; рассмотрены договоры о предоставлении государственных и муниципальных гарантий как правовая основа регламентации гарантий; обосновано неравное положение сторон публичного долгового обязательства по предоставлению гарантии не только и не столько тем, что государство в одностороннем порядке определяет права и обязанности участников отношений по предоставлению государственных гарантий, сколько характером интереса, целью, лежащей в основе отношения по предоставлению государственной или муниципальной гарантии. Автором высказываются предложения по усовершенствованию законодательства в сфере государственных и муниципальных гарантий, касающиеся определения понятия, порядка предоставления и ответственности за предоставление государственных и муниципальных гарантий в Российской Федерации.

8

В рамках проведенного исследования автором сделаны выводы, развивающие отдельные положения теории бюджетного права, и предложения, направленные на совершенствование механизма предоставления государственных гарантий в Российской Федерации.

На защиту выносятся следующие положения диссертационного исследования:

1) публичная гарантия определяется как самостоятельный институт финансового права на основании выявленных особенностей: публичная гарантия является единственным видом публичного обязательства, который не связан с привлечением публичным образованием доходов и используется в качестве метода условного расходования средств соответствующего бюджета;

2) публичную гарантию необходимо рассматривать не только и не столько как форму публичного долга, но и как один из методов осуществления публичных расходов, когда государство софинансирует отдельные сегменты бизнеса, экономики в целях достижения гармоничного развития отдельных регионов, страны в целом. Финансово-правовые нормы, регулирующие предоставление публичных гарантий, не только включаются в институт публичного долга, но и формируют институт публичных расходов, один из методов их осуществления;

3) в основе публичной гарантии лежит публичная цель, определяющая верховенство публично-правового образования в отношении по предоставлению публичной гарантии и относящая данные отношения в предмет финансового права;

4) публичная гарантия - эффективный вид государственной помощи в странах Евросоюза, функционирующий на основе принципов, зафиксированных в наднациональном законодательстве Евросоюза;