35239 (571068), страница 2
Текст из файла (страница 2)
Представительство в различных его формах обеспечивает функционирование целой системы социальных институтов легального выражения общественных интересов и устойчивых механизмов прямых субъект - объектных и обратных субъект - субъектных взаимосвязей общества и государства в их сложноподчиненных властно-управленческих отношениях. В этой связи эффективное управление современными общественными системами возможно лишь при отлаженном механизме обратной связи, что рассматривается как непреложный принцип государственного управления.
Теоретической основой изучения системы представительства интересов в государственном управлении считается теория рационального выбора (Дж. Бьюкэнен), в центре которой идея о том, что те, кто принимает социально значимые управленческие решения, имея здесь некую заинтересованность, склонны максимизировать свою функциональную полезность. Данная теория, в частности, объясняет то, каким образом люди используют правительственные структуры, преследуя собственные интересы. Она выдвигает тезис о невозможности скомпоновать единый перечень индивидуальных приоритетов, превратив их в общественные таким образом, чтобы были соблюдены главные критерии демократии. Иными словами, к обществу, состоящему из многообразных групп, интересы и мнения которых вступают в конфликт друг с другом, нельзя подходить так, словно речь идет об одном человеке. Поэтому итог управленческой деятельности определяется, с одной стороны, соперничеством предпочтений лидеров, аппарата управления (бюрократии), групп интересов и граждан, а с другой - структурой и взаимоотношениями государственных органов, институтами государственного управления. Отсюда возникает актуальнейшая проблема политического выбора в государственном управлении. Он заключается в содержании ответов, которые должно дать государство на запросы общества в своих решениях, во исполнение которых осуществляются управляющие воздействия. Ответы государства - управленческие решения - принимаются на основе политического выбора, который всегда номинально принадлежит суверену публичной власти: при авторитарном правлении - монарху (диктатору), при демократическом - народу. Как показывает практика, когда такой выбор остается за политическим руководством (властителем, президентом, парламентом, мэром), он чаще всего делается исходя из “политической целесообразности момента", обычно завуалированной благими намерениями, хотя на самом деле продиктован личной корыстью политического деятеля, либо сделан в угоду заинтересованных групп и т.п.
Девиз плюралистической теории демократии (теория групп) - “каждой группе соответствует интерес, каждому интересу - группа". Однако нельзя забывать, что в обществе есть те, чьи интересы обязательно должны быть защищены (инвалиды, больные, бедные, дети, старики и др.), но они не обладают теми ресурсами, какими пользуются. Например, лоббисты финансовой олигархии, индустриальных магнатов.
Одним из ключевых механизмов формирования связи “человек - общество - государство - человек" является политическое представительство, позволяющее обществу удерживаться в состоянии необходимого равновесия и учитывающее его публичные интересы. Не менее значимо функциональное представительство, с помощью которого учитываются частные интересы.
Механизм учета частных интересов при реализации публичной власти охватывает потребности людей как в государственной, так и в негосударственной (частнопредпринимательской) сферах. Примером может служить корпоративный способ представительства интересов независимо от того, институциализировано это в парламентской форме или нет. Формирование под патронажем правительства закрытых групп экономической элиты (олигархии) означает разъединение властных отношений в государстве с выборами законодательной власти, т.е. отношениями политического представительства. Этот процесс затмевается бюрократией, группами специализированных интересов, разными типами общественного и/или институционального корпоративизма и т.п.
Частные интересы, которые движут людьми, выражают их личные потребности. Интересы частного бизнеса в государственном управлении по сути сводятся к тому, как люди, находясь в роли предпринимателей, используют различные способы решения своих личных интересов во властных структурах.
Для бизнесменов, находящихся в постоянном поиске увеличения своих доходов на конкурентных рынках, участие в реализации правительственных программ может способствовать получению более высоких и стабильных прибылей. К тому же экономическое сотрудничество с властными структурами им выгодно еще и тем, что с помощью последних могут уменьшаться конкурентные издержки “уполномоченных" фирм (банков, компаний и т.п.).
В теории общественного выбора процесс получения и защиты прибыли с помощью правительства получил название “политической ренты". Чем большими капиталами распоряжается частная компания, тем больше ее потребности в государственном регулировании, защищающем интересы и предпринимательскую выгоду.
В то же время, вопреки устоявшемуся мнению, что уход из частной сферы в область общественных интересов предполагает замену мотива личной выгоды на мотивы социального блага, представители школы общественного выбора утверждают, что люди не меняются, уходя из бизнеса, перемещаясь в сферу политической деятельности. Они всегда действуют, руководствуясь рациональным преследованием личных интересов.
Следовательно, по мнению теоретиков общественного выбора, действия людей, занимающих те или иные посты во властных структурах, так же подчинены соображениям выгоды. Чиновники реализуют свои интересы различными способами. Это, например, принятие программ и решений, связанных с прямыми (социальная защищенность) и косвенными (контроль за определенными сферами через лицензирование различных видов деятельности, установление разрешительных или регистрационных процедур и т.д.) благами. Все подобные решения создают возможности для поиска политической ренты бюрократии.
2. Понятие, виды, значение лоббизма
Функциональное представительство характеризует наличие специальных институтов и неформальных связей, в которых протекают отношения групп организованных интересов и государства. В разных странах сложились собственные системы функционального представительства. В числе общих черт, присущих таким системам, можно отметить наличие специальных институтов, посредством которых происходят контакты представителей организованных интересов и государства, способы деятельности этих институтов, а также разветвленную сеть неформальных связей и отношений, нередко играющую более важную роль. Здесь людьми движут прежде всего экономические интересы. Примеры формализованных структур являют консультативные комитеты при правительственных учреждениях и парламентах, состоящие из представителей государственных органов, групп интересов, независимых экспертов. Другими формами институциализированных связей государства и заинтересованных групп могут быть так называемые спонсорные подразделения.
Так, в Великобритании при экономических и социальных правительственных ведомствах спонсорные подразделения занимаются организацией регулярных связей с отраслевыми ассоциациями бизнеса и отдельными корпорациями с целью выработки совместных рекомендаций для правительства. В Швеции существуют также учреждения, как и консультативные комитеты, состоящие из представителей госучреждений, групп интересов, независимых экспертов, однако наделенные распорядительными и управленческими полномочиями. В основном они занимаются регулированием рынка рабочей силы с помощью мер по ограничению масштабов и смягчению последствий безработицы и т.п.
Система функционального представительства развивалась в Европе за счет увеличения движений экологов, потребителей и других заинтересованных групп. Ее роль в системе властных отношений возрастала по сравнению с партийно-политическим представительством.
Взгляд на государственное управление как результирующее взаимодействие различных организованных групп людей позволяет выйти за формальные рамки институционального изучения и, исходя из реальности, рассматривать не только нормы и идеи, но и группы, на деле контролирующие публичную власть. Группы интересов - это центральное понятие системы организованного представительства. Организованные группы интересов выполняют следующие функции представительства:
артикуляции интересов, преобразуя личностные и эмоционально окрашенные побуждения отдельных людей в конкретно выраженные требования, облеченные в форму диалога с государственными органами (например, профсоюзы ставят перед правительством вопросы увеличения социальных выплат, повышения зарплаты и т.п.; организации предпринимателей требуют изменений налоговой политики, принятия мер, позволяющих повысить деловую активность);
агрегации интересов, согласовывая посредством дискуссии множество частных требований и установление между ними определенной иерархии (наряду с политическими партиями выполнение этой функции означает для групп интересов необходимость выбора из всего объема представленных требований лишь тех, которые более значимы для достижения коллективных целей); так, некоторые требования могут усиливаться, принимать компромиссные формы или отвергаться;
интеграции, приближения интересов, которые различные группировки представляют вовне, к мнениям рядовых членов, объясняя им смысл предпринимаемых действий;
информирования органов, принимающих политические и административные решения по конкретным вопросам.
Группы интересов, созданные на добровольной основе, понятие более широкое, чем “лобби” (или лоббисты, которые “лоббируют”, проталкивают нужные их заказчикам решения) и “группы давления” (создаваемые для непосредственного прессинга, воздействия на госорганы с целью поддержать конкретное решение или воспрепятствовать его принятию). В отличие от лоббизма, проявляемого обычно в открытых формах, корпоративизм носит латентный (скрытый) характер.
2.1 Понятие, виды, способы, значение корпоративизма
Само слово корпоративизм происходит от лат. corporatio - объединение, сообщество, система принятия решений, при которой публичная политика вырабатывается посредством взаимодействия между высшими государственными элитами и ограниченным кругом влиятельных и могущественных корпоративных организаций (главным образом бизнеса и профсоюзов). Корпоративизм бывает:
государственный (Жесткость, принудительность, разрешительный характер)
либеральный (Добровольность участия, равенство сторон)
При корпоративном способе представительства интересов доступ к власти получает, помимо бюрократии, ограниченный круг могущественных организаций, преимущественно бизнеса и профсоюзов.
Обеспечивая исполнение полномочий государственных органов, государственные служащие подготавливают (разрабатывают) и реализуют (исполняют) управленческие решения, которые так или иначе затрагивают интересы различных социальных субъектов. Поэтому их деятельность потенциально протекает в конфликтной зоне зачастую противоположных интересов и связана с постоянной возможностью привлечения к ответственности за нарушения прав и интересов граждан и организаций. Это обусловливает общую корпоративную заинтересованность работников органов государственной власти в защите собственных профессиональных интересов от риска, связанного с заведомо непредсказуемыми последствиями ответственности за возможные ошибки.
Типичные выразители профессиональных интересов, которые присущи людям разных профессий, специальностей и квалификаций, - профсоюзы. Опыт многих развитых стран мира показывает, что профсоюзы играют важную роль в представительстве интересов трудящихся, выступают эффективным инструментом защиты их прав в сфере трудовых отношений. Коллективные переговоры и заключение коллективных договоров и соглашений с правительством - основная форма выполнения профсоюзами своих функций представительства, отстаивания и защиты прав, социально-экономических профессиональных интересов работников перед работодателем, которым может выступать правительство, управляя и регулируя многими сферами социально-экономической деятельности, а также будучи главным держателем пакетов акций тех или иных компаний, концернов, других структур.
Публичная политика вырабатывается во взаимодействии между правящей элитой и корпоративно организованными группами. Такой тип представительства позволяет им монополизировать свое влияние в определенных сферах, но в обмен на получаемые от государства привилегии они должны следовать установленным правилам. Тем самым группы интересов инкорпорированы в механизм принятия государственных решений. Примером политического оформления можно считать систему государственного управления, которая складывается при так называемой супер президентской республике. Здесь наблюдается концентрация власти в руках главы государства за счет ослабления институтов представительной демократии. Согласование интересов широких слоев общества в такой системе компенсируется фаворитизмом, преобладанием аппаратно-бюрократических методов выражения государственной воли. Данная система в большей степени ориентирована на обеспечение режима личной власти, чем на политическую консолидацию правящих кругов. Это характерно для авторитарных режимов вне зависимости от господствующей идеологии (СССР времен Сталина, Китай - Мао Цзэ-дуна, Чили - Пиночета, Иран - Хомейни, Ирак - Хусейна, Индонезия - Су-харто, а также Южная Корея и ряд стран Латинской Америки).
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
