35144 (Види державної служби та їх вдмінності), страница 2

По-четверте, вступ на мілітаризовану державну службу обумовлюється спеціальними вимогами до віку, стану здоров'я, фізичної підготовки, моральних якостей людей. Зокрема, особи, що вступають на військову службу і на службу в інші військові формування, повинні бути повнолітніми, пройти спеціальні медичні комісії, успішно скласти психологічні тести та ін. Саме з військовою службою пов'язано виникнення такого специфічного інституту, як складання присяги, покликане забезпечити моральну і політичну лояльність службовця, що згодом було поширене і на державну цивільну службу.

По-п'яте, мілітаризована державна служба будується на найбільш авторитарному різновиді відносин влади і підпорядкування, суворій ієрархії начальницького і підлеглого особового складу, обов'язковості наказів вищих для нижчих, що забезпечується чітко визначеною системою посад і військових звань, введенням форменого одягу і зовнішніх відзнак, функціонуванням спеціальних статутів про службу, в тому числі статутів і положень про дисципліну.

По-шосте, службовці мілітаризованої державної служби наділяються специфічним правовим статусом, мають низку визначених особливими умовами проходження служби спеціальних пільг, залучаються до відповідальності в особливому порядку, зокрема до адміністративної і матеріальної юридичної відповідальності. Пільги військовослужбовців передбачені окремими законами України: «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців і членів їх сімей», «Про пенсійне забезпечення військовослужбовців і осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ» та ін. Військовослужбовці, а також особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ несуть відповідальність за адміністративні правопорушення згідно з дисциплінарними статутами, крім випадків, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення, але й у цих випадках до них не можуть застосовуватися такі заходи стягнення, як виправні роботи і адміністративний арешт.

Співвідношення між цивільною і мілітаризованою службою в загальній системі державного управління суспільством на «Сході» і на «Заході», яке історично складалося по-різному, з перевагою відповідно цивільних чи військових чиновників, є одним з показників питомої ваги авторитарних чи ліберальних тенденцій політичного режиму, у будь-якому разі має бути обґрунтованим і виваженим. Не виправдують себе як надмірна мілітаризація відносин державної служби, перетворення її в слухняний «механічний агрегат», оскільки ситуації, що виникають у сфері державного управління у сучасному суспільстві, вимагають прийняття самостійних, творчих і відповідальних рішень, так і недооцінка специфіки воєнізованої організації службових відносин у тих галузях життєдіяльності держави, де це викликано необхідністю (при обороні країни, захисті правопорядку, ліквідації наслідків стихійного лиха тощо). Зокрема, до проблеми співвідношення сфер цивільної та мілітаризованої державної служби належить, наприклад, питання про розмежування сфер управління у галузі оборони країною, яке здійснюється від імені держави міністерством оборони, і власне органом військового управління, яким виступають штаби збройних сил.

3.2. Особливості цивільної державної служби

Тепер звернемося до власне цивільної державної служби, головною відмінністю якої від мілітаризованої служби є використання цивільних (невійськових) методів управління, які спираються головним чином на авторитет, а не на застосування примусу. Головною відмінністю цивільних державних службовців від мілітаризованих службовців є те, що перші є не військовими, а цивільними особами, не перебувають на військовій чи воєнізованій службі з усіма її вищезгаданими атрибутами.

Але і цивільна державна служба є досить складним утворенням, об'єднує різноманітні з точки зору більш предметної характеристики види службової діяльності щодо певних сфер функціонування держави та деяких інших важливих критеріїв.

Насамперед слід розглянути класифікацію цивільної державної служби залежно від особливостей конкретної державної організації, коли вона поділяється на службу в державних органах і службу в інших державних організаціях — установах та адміністрації підприємств.

Тому не є випадковим прирівнювання законодавством України посад і рангів керівників державних підприємств до відповідних посад і рангів державних службовців та їх апарату, пенсійних прав державних органів та їх апарату з пенсійними правами інших державних службовців. Власне саме виділену на цій підставі сферу державної служби припускає проект Закону України «Про службу в державних органах та їх апараті», підготовлений викладачами Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого.

Згідно з цим проектом під службою в державних органах та їх апараті розуміється професійна діяльність осіб, що займають відповідні посади по практичному здійсненню їх завдань і функцій та одержують заробітну плату з коштів Державного бюджету. Таким чином, служба в державних органах та їх апараті розглядається як найбільш характерний для державності, істотний як за змістом, так і за обсягом діяльності різновид державної служби, особливості якого вбачаються у виконанні саме завдань і функцій державних органів відповідно до їх компетенції. Служба в державних органах та їх апараті характеризується як комплексний соціально-правовий інститут з позиції реалізації громадянами України конституційного права на державну службу, загальних принципів, етичних критеріїв, здійснення єдиної державної політики в цій сфері, особливостей правового статусу державних службовців та їх апарату, умов проходження служби, організації службової кар'єри, особливостей відповідальності службовців, їх соціальних гарантій і захисту.

Інший важливий різновид цивільної державної служби - професійна діяльність осіб, що займають посади в адміністрації державних підприємств, що зайняті виробництвом матеріальних благ, а також служба в державних установах, що здійснюють невиробничу діяльність у сфері охорони здоров'я, навчально-виховної, культурно-освітньої роботи, наукових досліджень і т. ін. Обсяг цього напрямку державно-службової діяльності і кількість службовців, зайнятих здійсненням завдань держави в економічній, культурно-виховній, екологічній сферах і галузі соціального захисту громадян, залежать від соціальних у широкому сенсі функцій держави. Основні категорії службовців, зайнятих на державних підприємствах, у державних установах і організаціях, складають, заданими Світового банку: працівники освіти (Україна — 4,5%, Франція, Німеччина — близько 2% відносно ВНП), працівники сфери медичного обслуговування (Україна — близько 3%, Франція, Німеччина — менше 0, 2% відносно ВНП) тощо. Водночас слід підкреслити, що оскільки соціальні функції держави обумовлюються головним чином не пануючими ідеологічними установками, а реальним рівнем економічного розвитку, то кількісний склад персоналу адміністрацій може бути в розвинутих країнах досить високим (наприклад, у Данії — близько 18% населення), що засновано на фундаменті економічного добробуту країни, а отже, обумовлено високим рівнем соціального захисту громадян .

Власне служба в державних органах та їх апараті може бути розділена відповідно до конституційного принципу поділу державної влади на службу в: 1) органах законодавчої влади; 2) органах виконавчої влади; 3) органах судової влади.

Що ж до служби в органах державної виконавчої влади, то з питанням про віднесення цих осіб до категорії державних службовців немає ніяких сумнівів. Це і є державна служба в найбільш вузькому, або юридичному, сенсі в тому розумінні, що саме на цю категорію осіб поширюється окремий закон про державну службу (в Україні — Закон «Про державну службу»). Тому, коли говорять про державну службу в будь-якому її аспекті, то у всякому разі мають на увазі насамперед організацію функціонування органів державної виконавчої влади.

Проте і щодо цих органів можна говорити про різні види службової діяльності: 1) про службу в органах державної виконавчої влади загальної компетенції — Кабінеті Міністрів, міністерствах, місцевих органах державної виконавчої влади - місцевих державних адміністраціях і 2) про спеціалізовану службу — в органах державної виконавчої влади, що мають спеціальну компетенцію (митних органах, податковій адміністрації, державних інспекціях, дипломатичних установах тощо).

Власне чинний Закон «Про державну службу» встановлює категорії посад саме стосовно першого різновиду служби в органах державної виконавчої влади, тобто служби в таких органах, як Кабінет Міністрів, міністерства та місцеві державні адміністрації Разом з тим Законом передбачається, що регулювання проходження служби в митних органах, податковій адміністрації, державних інспекціях повинно здійснюватися окремими законами, присвяченими організації і діяльності відповідних органів.

Службу в органах судової влади може бути кваліфіковано як самостійний вид державної служби в широкому загальнотеоретичному аспекті. Суди, маючи певну специфіку своєї соціальної природи, яка дозволяє їм виступати арбітром з питань права, за іншими своїми істотними ознаками є складовою частиною державного апарату, і тому розгляд системи державного управління суспільством без діяльності судових органів, що здійснюють правосуддя, буде незавершеним. Розгляд і розв'язання правових конфліктів здійснюються від імені держави, за посередництвом відповідних державних інститутів — судових органів, оплачуються з коштів Державного бюджету. Правосуддя відправляється на професійних засадах, підготовка працівників судових органів проводиться за кадровим принципом - через систему навчальних закладів з підготовки та підвищення кваліфікації. Діють спеціальні кваліфікаційні та дисциплінарні комісії суддів, на суддів поширюється спеціальний правовий режим відповідальності, соціального і юридичного захисту. Отже судді підпадають під усі істотні загальні ознаки державних службовців і, якщо говорити точніше, посадових осіб державного апарату, як власне вони й іменуються в Конституції України і статутному законодавстві. Так, Закон України «Про статус суддів» визначає статус судді як посадової особи державної влади [3].

В цьому сенсі правосуддя може бути кваліфіковано як особливий, спеціалізований за змістом і характером вид державної служби. Здійснення правосуддя є найбільш правовим як у плані ставлення до самої природи і змісту права, так і в аспекті детальної юридичної регламентації, різновидом державної служби, який має особливе значення для злагодженого функціонування правової державності. Тому правосуддя як різновид державно - службової діяльності може бути охарактеризоване не тільки як служба державі, а й передусім як служіння закону, праву.

На наш погляд, є підстави розглядати діяльність органів законодавчої влади як окремий різновид державної служби в її загальнотеоретичному розумінні. Наведемо тут тільки деякі найбільш вагомі аргументи. Депутати вирішують найважливіші питання державного життя шляхом прийняття законів, і тому функціонування парламенту не може бути виключеним із загального механізму державного управління суспільством, а діяльність депутатів — із цілісного уявлення про систему державно-службової діяльності. З позицій сучасних підходів до розуміння парламентаризму не викликає ніяких сумнівів те, що формування дієздатного і відповідального законодавчого органу в Україні неможливе без переходу депутатів на професійні засади роботи. Тому Конституція України містить пряме положення про те, що народні депутати повинні здійснювати свої повноваження на постійній основі, а новітні зміни до Закону «Про статус народного депутата» виходять з нагальної потреби професіоналізації депутатської діяльності [4]. Ці особливості відображують специфічні ознаки професійної політичної діяльності і статусу професійних політиків, на яких акцентує сучасна теорія демократії, на відміну від безпосередніх форм здійснення народовладдя, прямої демократії.

З іншого боку, особливості формування депутатського корпусу, статусу депутатів як представників свого виборчого округу і народу дають підстави кваліфікувати депутатську діяльність як особливий різновид державної служби — політичну державну службу. Це саме політична державна служба, оскільки депутатський корпус формується за підсумками виборів на засадах політичного плюралізму, відображає співвідношення політичних сил і партій, парламент діє з використанням політичних механізмів боротьби і компромісів, а здійснення депутатами законодавчих повноважень обумовлено представництвом суспільних інтересів та інтересів виборців.

Депутатів з погляду загальнотеоретичної постановки проблеми державної служби можна кваліфікувати як політичних державних службовців. На підставі таких критеріїв до політичних державних службовців доцільно віднести президента, що обирається безпосередньо народом, і прем'єр-міністра, оскільки призначення і дача згоди на призначення на посаду останнього відповідно до конституційних засад демократичного правління проводиться головним чином за політичними мотивами. Ці особи приймають політичне значущі для держави рішення, займають особливі політичні державні посади, несуть не тільки юридичну, а й політичну, конституційну відповідальність за результати своєї діяльності. Наприклад, Конституція України використовує для характеристики статусу Президента не тільки термін «посада», а й термін, покликаний підкреслити його особливу важливість — «пост» Президента [1].

Політичні складові цього різновиду державної служби обумовлюють те, що для успішної діяльності зазначених осіб особливого значення набувають політичні критерії і, насамперед, здатності до політичного лідерства. На відміну від політичних державних службовців, які беруть участь у виробленні державної політики, завданням професійної державної служби як стабільного ядра державного управління є підготовка і виконання управлінських рішень, надання населенню управлінських послуг.

Разом з тим політичних державних діячів слід відносити до державних службовців, оскільки вони займають посади в державному органі — парламенті на відміну від політичних діячів і службовців, що здійснюють свою діяльність у межах політичних партій та інших політичних недержавних організацій. Варто вказати і на такий аргумент на користь даної конструкції, що Конституція України регулює процедуру «вступу на посаду» депутата, хоча посада депутата, безумовно, відрізняється від посад у системі адміністративної державної служби перевагою політичних складових над суворо формалізованими юридичними компонентами.