Политология. 21 век. Политика

Выводы

1. Объективные условия, в которых действуют субъекты управления в конце ХХ и начале XXI вв., изменились коренным образом: процессы стали не только динамичными, нелинейными, но и глобальными, что требует принципиально другого социального управления — глобального и целостного по своей природе, что обусловило необходимость управленческой революции, которая начала переворот не только в объекте управления, но и в его субъекте.

2. Однако пока мировое сообщество далеко от решения новых проблем, которые поставлены научно-технической и информационной революциями. Состояние в этой области тревожное, некоторые ученые оценивают его как трагическое.

3. Аналоги решения сложных проблем, возникших перед человечеством, которое все в большей мере становится единым социальным домом, есть. Наука давно предлагает решение глобальных проблем эффективными методами глобального моделирования, выработки международных проектов и программ, разработки соответствующих международных норм права и т. п. Однако коллективному разуму планеты Земля пока мешают давно устаревшие методы силового давления, эгоистического права, которые продолжают действовать в бюрократических коридорах власти. Все это не позволяет включить коллективный разум в рациональное использование ресурсов, регулирование ставшего единым социального пространства и добиться равновесия между природой и обществом, обществом и человеком, техникой и культурой, финансами и гуманизмом.

В этой связи усиливается необходимость постоянно совершенствовать каждому национальному государству как главному субъекту правления меры реагирования (стратегического, концептуального) на изменения не только внутренней, но и внешней среды. Это, в свою очередь, требует еще более пристального внимания к анализу геополитических факторов, без учета которых сегодня нет эффективного управления.

В современном мире государственное управление находится под влиянием двух основных факторов – глобальных изменений и вызовов и внутренней потребности в чувствительности к запросам граждан и качестве государственной деятельности. Модернизация общества невозможна без государства, но и государство, использующее старые структуры и методы – централизацию, бюрократию, мобилизацию, вряд ли сегодня справится с потоком проблем и конфликтов. Можно иметь прекрасные идеи и цели, но провалы в управлении не позволят их осуществить. Вот почему ведется поиск такой системы государственного управления, которая была бы созвучна потребностям человека, живущего в коммуникационном, быстро меняющемся, сложном обществе. Как повысить уровень управляемости и одновременно не нарушить открытое пространство социального взаимодействия? Как построить управление в XXI веке, чтобы оно было адекватным новым тенденциям неустойчивого мира?

Ответ, по-видимому, может быть один – находиться в органической связи с ним, а не пытаться его упростить и контролировать. И здесь нужны новое мышление, открытость обществу, чувствительность к запросам граждан, вкус к коммуникации, современное понимание эффективного лидерства, актуальных вызовов и угроз, минимум легитимного насилия и максимум справедливости и честности. Поиском управляемости неустойчивым миром сегодня занимаются лидеры государств, ученые, общество. В условиях глобализации суверенное государство открыто вызовам, если оно конкурентоспособно и состоятельно, активно участвует в глобальных изменениях, инициирует события в общественной жизни, науке, общении, международных делах. Кризис национального государства в конце XX века был преодолен в нынешнем веке под влиянием терроризма, финансовой нестабильности, новых глобальных угроз. Но возрождение государства не означает возрождения прежней системы государственного управления. Управляемость в условиях неопределенности основывается на знаниях, сотрудничестве, взаимодействии с обществом, лидерстве и инновациях. Однако его цели, по-видимому, остаются неизменными – справедливость, безопасность, совершенство.

В XX веке господствовало убеждение, что управление представляет собой один из значимых ресурсов повышения эффективности человеческой деятельности. Джон Кеннеди как-то сказал, что XX век – век управления. И это в целом соответствовало основной тенденции повышения эффективности за счет разделения труда и профессионализации управления. Отсюда устойчивый интерес к реформе менеджмента и публичного управления. В основе идеологии управления лежало представление о том, что системная определенность и ритмичный порядок соответствуют природе управленческого объекта. И механизм управления строился так, чтобы приводить систему к параметрам, соответствующим ее целостности и равновесию с окружающей средой.

Однако уже в конце XX века стало понятно, что системные объекты имеют более сложные параметры и большую степень неопределенности в развитии. Особенно это касалось социальных объектов. Синергетика зафиксировала эту новую идеологию. В теории государственного управления новый подход выразился в концепциях сетевого управления, публичных ценностей, нового способа управления – governance. Финансовый кризис 2008–2010 гг. продемонстрировал наличие потребности в государственном регулировании экономики. Общий смысл изменений был зафиксирован – государство вновь приобретает статус центрального публичного актора, но, по-видимому, будет развиваться, не следуя ни дирижистской традиции, ни традиции социально-либерального государства. Вместе с тем современное государство не может развиваться без учета тех изменений, которые были внесены в его деятельность предшествующим этапом с учетом основных условий и факторов постиндустриального, глобального, коммуникационного, когнитивного общества. Неясность перспективы определила поиск концептуальных и методологических подходов к анализу новой роли государства и изменений в его политике и управлении.

Какие перспективы открываются в связи с этим для государственного управления в XXI веке?

Новые вызовы управлению

Неустойчивость и неопределенность связаны с ресурсами и процессами, которые стали определять государственное управление.

Первое. Хотя материальные ресурсы продолжают определять возможность государства осуществлять свои функции, все большее значение приобретают неосязаемые факторы человеческой деятельности, такие как социальный капитал, знание, коммуникация, влияние, ценности и т.д. Именно их действие порождает инновации, которые приносят в сферу общественных дел случайности и непредсказуемость. Их принципиальная воспроизводимость и неисчерпаемость требуют новой организации, которая вряд ли будет соотносима с такими принципами государственного управления XX века, как иерархия и нормативность. В этом отношении само управление становится значимым нематериальным ресурсом. Речь идет, разумеется, о том типе управления, который может быть ресурсом эффективной деятельности.

Второе. Глобализация, на наш взгляд, явилась завершением процесса исчерпания ресурса интернационализации, что было характерно для последних двух веков. Ее пределы определили терроризм, миграция и финансовый кризис 2008–2010 гг. Идентичность вновь становится притягательной и приобретает значение принципа существования и развития. Однако ее особенностью сегодня и на перспективу является не устойчивая самотождественность, а множественность определений, которые человек дает себе в гетерогенном мире. И здесь управление уже не может базироваться на заранее определенных и оформленных методах. Управление фактически становится ситуационным. Еще один связанный с этим аспект касается проблемы национального государства и возможных перспектив его трансформации в новых условиях. Здесь появляется проблема соотношения формируемых глобальных структур координации и современных национальных государств.

Третье. Человек всегда жил в условиях опасности и подвергался риску, но сегодня опасность и риск приобретают характер постоянно учитываемого условия деятельности. Определение вероятности опасности и успеха относится к технологиям управления. Однако секьюритизация (теория и политика безопасности) противоречиво влияет на современное государственное управление. С одной стороны, она является необходимой целью деятельности государства и оправданием его существования. С другой стороны, она порождает новые угрозы и ограничения свободы.

Четвертое. Система государственного управления растет количественно. Все попытки регулировать рост кардинально этот вопрос не решают по многим причинам. Главной из них является то, что государство становится производящим, а не только защищающим институтом. Расширение индустрии государственных услуг требует не только репрезентативности, но и профессионализма. С этим отчасти связаны падение престижа представительных органов государственной власти и повышение роли исполнительных структур. На смену старому чиновничеству приходит менеджмент. Нельзя не отметить и значение электронного правительства как средства оказания эффективных услуг.

Пятое. В последние десятилетия наблюдаются повышение значения самоорганизации, управления через сообщества, интенсификация отношений между обществом и государством. Считается, что государство в общественных делах не должно само «грести», оно должно «быть капитаном». Здесь функция координации приобретает решающую роль, а вовлечение всех в публичность служит новой мобилизацией для бизнеса и гражданского общества. Социальная ответственность становится понятной для бизнес-структур и гражданских ассоциаций.

Каковы возможные тенденции в государственном управлении, которые будут связаны с этими изменениями? Можно ли признать все современные трансформации перспективными? Как быть со случайными событиями, которые могут значительно повлиять на возможную конфигурацию государственного управления?

Представляется, что многие процессы и механизмы, которые сегодня отмечаются в качестве новых, – это лишь завершение прежних тенденций. Мы должны зафиксировать некоторые парадоксы, которые вызываются государственным управлением, ориентированным на трансформацию под влиянием новых вызовов, но использующим старые приемы.

В поисках управляемости

Проблема управляемости вновь стала актуальной, однако она не всегда разрешается адекватными методами. Как это ни парадоксально, рост информационной обеспеченности государственного управления порождает больше неопределенности. Множество преобразуемых сигналов зависает и не доходит до реакции. Разделение информации на главную и второстепенную не помогает, так как второстепенная может оказаться решающей. Где критерий, который позволит не пропустить решающую информацию? И достаточно ли сигнальной формы информации для современного государственного управления?

Падение легитимности власти вообще и исполнительных органов в частности – примечательный факт открытости государственного управления. Открытость вроде бы должна повышать легитимность, но доверие, напротив, снижается. Легитимность перестает быть значимым ресурсом власти и управления. Поэтому открытость не способствует легитимности.

В середине прошлого десятилетия политолог Йохан Олсен зафиксировал возвращение бюрократии, т.е. нормативно определенного и рационального управления. В России второй этап административной реформы (2006–2010 гг.) прошел под флагом стандартизации. Позволило ли это кардинально улучшить систему управления? На наш взгляд, возвращение бюрократии стало неадекватной реакцией системы государственного управления на возрастание неопределенности. Нормативность как инструмент управления и раньше порождала провалы в системе государственного управления, а уж сегодня и подавно вступает в противоречие с динамикой общественной жизни. Чем больше нормативности, тем больше беспорядка. Возникает вопрос: есть ли что-то, что могло бы обеспечить порядок в новых условиях?

Президенциализация политики, отмечавшаяся в последние два десятилетия, характеризуется повышением роли руководителей. При этом последние демонстрируют не просто свое формальное положение (статус), а лидерские качества. Но чем больше требуется лидерства, тем меньше возможностей для эффективного использования методов администрирования. Именно лидерство повышает эффективность управления и становится востребованным. Однако остается неясным, будет ли достаточно только личных качеств и обучения лидерству для формирования современной управленческой системы. Как быть с традиционными механизмами рекрутирования кадров, и какой характер приобретет система управления в условиях стимулирования лидерства?

Ответы государственного управления на вызовы

Можно выделить десять основных тенденций развития системы государственного управления в XXI веке.

1. Потребность в государственном управлении. Хотя новый либерализм пытается отстоять идею, что государственное регулирование уходит на второй план, а на первый выдвигается проблема формирования системы регулирования за счет внутренней ответственности (респонсибилизация), государство остается и, по-видимому, и дальше будет служить значимым фактором управляемости обществом. Это касается экономики, бизнеса, социальной сферы, политики. По версии журнала «Forbes», среди десяти наиболее перспективных профессий XXI века второе место занимает GR-менеджер (специалист по связям с органами государственной власти). Не является ли это свидетельством возрастания роли государственного управления? Другое дело, что после кризиса национального государства в условиях глобализации государственное управление будет трансформироваться.

2. Лидерство. Принцип лидерства станет определяющим для организации системы государственного управления и государственной службы. Системы государственного управления, по-видимому, будут все больше консолидироваться вокруг лидерских позиций главы государства (правительства). Бюрократия как рациональная форма господства и управления отойдет на второй план, а на первое место выйдет потребность в инновационном, творческом подходе к государственной службе. Мобилизация посредством исполнительности будет потеснена мобилизацией посредством инициативы. Динамические способности государственных служащих будут востребованы, поскольку только они могут обеспечивать управление в условиях неопределенности и повышать конкурентоспособность государства.