31151 (Понятие, сущность и правовая характеристика административных процедур)

1. Понятие, сущность и правовая характеристика административных процедур

Решение проблем правового регулирования административных процедур в современных условиях является первостепенной зада­чей. Это обеспечит более эффективную защиту прав и свобод граждан и юридических лиц в их взаимоотношениях с органами исполнительной власти. Подобные отношения базируются на нормах основного закона - Конституции РФ (ст.34, 35).

Эти нормы гарантируют свободу предпринимательства и частной собственности. Необходим закон об общей административной процедуре по реализации этих норм Конституции, обеспечению интересов граждан в этом плане. В целом речь идет о создании должной правовой нормы юридического факта, порождающего административно-правовые отношения, возникающие в процессе осуществления предпринимательской деятельности.

Подобное законодательство имеет свое целевое назначение, связанное в первую очередь с определением правового статуса субъектов, участвующих в административных процедурах, а также с необходимостью правового урегулирования стадий осуществления административных процедур и определения основных принципов осуществления административных процедур.

Исходя из поставленных целей, задачами законодательства об административных процедурах являются:

• обеспечение условий и порядка рассмотрения и разрешения административных дел, а также жалоб на решения по ним;

• установление гарантий защиты прав граждан и организаций;

• обеспечение открытости и публичности для общественного контроля производства по административным делам;

• предупреждение должностных правонарушений в этой области;

• содействие рациональной организации работы аппарата органов государственной власти и органов местного самоуправления.

С точки зрения права административные процедуры - это установленные актами законодательства регламентные нормы, определяющие основания, условия, последовательность и порядок рассмотрения и разрешения административных дел, а также обжалования и пересмотра решений по административным делам.

В науке административного права юридический процесс охватывает различные процедуры. В широком смысле процедуры понимаются как способы упорядочения деятельности. Понимание процедур в позитивном смысле привело ученых к исследованию управленческих процедур, охватывающих различные виды управленческой деятельности (нормотворчества, контроля, реализации прав и обязанностей граждан, организации работы органов и т.п.).

Есть наиболее общепринятое понятие административной процедуры: нормативно установленный порядок, последовательно совершаемых действий субъектов права для реализации их прав и обязанностей.

Под законодательным регулированием административных процедур понимается введение единых процессуальных правил построения взаимоотношений между государственными органами и гражданами: принятие индивидуальных актов административными органами, их изменение, обжалование и отмена.

К элементам административной процедуры относятся:

• процедурные правила, предназначенные для легального применения материально-компетенционных норм;

• набор юридических действий и актов, совершаемых и принимаемых субъектами компетенции;

• стадии деятельности субъектов, последовательность совершения юридических действий.

Законодательство об административных процедурах состоит из федерального закона (проект), других федеральных законов, а также законов субъектов РФ, устанавливающих правила рассмотрения и разрешения административных дел коллегиальными органами и должностными лицами.

Федеральный закон (проект) об административных процедурах устанавливает основные начала и порядок осуществления управленческой деятельности по предоставлению, удостоверению, регистрации или приостановлению (прекращению) определенных правомочий организаций, индивидуальных предпринимателей и физических лиц. Этот Закон:

• определяет принципы рассмотрения и разрешения административных дел;

• устанавливает основания, условия, последовательность и порядок совершения отдельных процедурных действий и производства по административному делу в целом;

устанавливает права и обязанности организаций, индивидуальных предпринимателей и физических лиц, а также полномочия и обязанности органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц при рассмотрении и разрешении административных дел.

Федеральный закон "Об административных процедурах" (проект) состоит из пяти разделов и 16 глав.

Раздел I включает общие положения: основные положения законодательства об административных процедурах, принципы законодательства, общие условия рассмотрения административных дел, доказательства, процедурные сроки.

Особый вопрос - рассмотрение административного дела - законодатель выделил в самостоятельный второй раздел (раздел II). Он охватывает следующие основные аспекты:

• подача заявления о рассмотрении административного дела;

• подготовка административного дела к рассмотрению;

• рассмотрение административного дела;

• принятие решения по делу и др. положения.

В разделе III законодатель предусматривает порядок осуществления одного из важнейших институтов административных процедур - обжалование и пересмотр решений по административным делам (условия и порядок обжалования, порядок и сроки подачи жалобы, рассмотрение административной жалобы).

Большое внимание законодатель уделяет процессуальному положению лиц, участвующих в осуществлении административной процедуры, в первую очередь ее сторон.

Сторонами в административной процедуре выступают, с одной стороны, заявитель, а с другой - администрация, являющаяся органом исполнительной власти. Наделенная правом принимать административные акты индивидуального характера или осуществлять юридически значимые действия. В ряде случаев, прямо определенных законом, в качестве другой стороны может выступать и орган местного самоуправления.

Общим признаком правового статуса заявителя является непосредственная заинтересованность в принятии (непринятии) конкретного административного акта или в совершении (несовершении) конкретных действий органом исполнительной власти.

Заявителем в административной процедуре может выступать:

• физическое лицо - гражданин РФ, гражданин иностранного государства (поданный иностранного монарха), лицо без гражданства;

• юридическое лицо - любая организация, независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, и их объединения, в том числе общественные объединения;

• общественное объединение, не являющееся юридическим лицом;

• совокупность физических лиц временного характера (без организации юридического лица);

• местное самоуправление в лице как органов, так и собственно населения.

Естественно, заявителям должно быть предоставлено право лично осуществлять свои права и обязанности в рамках административной процедуры, а также при помощи института представителей. Порядок представительства, особенно в части представления интересов коллективных субъектов, закреплен в проекте федерального закона.

В качестве администрации в административной процедуре может выступать:

• федеральный орган исполнительной власти, иной государственный орган федерального уровня.

• орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, иной государственный орган субъектного уровня;

• исполнительный орган местного самоуправления;

• иные публичные организации, которым в установленным законом порядке переданы властные полномочия в сфере управления;

а также:

• государственные служащие федеральной государственной службы;

• государственные служащие государственной службы субъектов российской федерации;

• муниципальные служащие.

Основным признаком этого субъекта административной процедуры является наделение его полномочиями по осуществлению государственной власти в сфере управления. К их числу можно, например, отнести полномочия по выдаче разрешений на занятие тем или иным видом предпринимательской деятельности, разрешений на строительство и перепланировку жилых домов и т.д., т.е. на любые административные акты и действия (бездействие), непосредственно затрагивающие права, свободы и интересы человека.

Представляется важным обратить внимание на сохранение законом единоличного порядка реализации административной процедуры (особенно на первой стадии). Однако коллегиальная форма осуществления административной процедуры является предпочтительной в вышестоящей администрации, а также когда принимаются решения по административным делам, имеющим сложную или особо сложную категорию, например в случаях, предусмотренных законодательством об антимонопольной деятельности. Дополнительным условием использования коллегиальной формы является прямое предписание закона.

2. Принципы административных процедур

Учитывая специфику исполнительно-распорядительных полномочий администрации и особенности регулирования ее компетенции, в предлагаемом федеральном законе целесообразно сформировать основные принципы-требования, предъявляемые как к содержанию и форме административных актов, так и к процедуре их принятия.

Представляется, что к числу таковых необходимо отнести:

• приоритет прав и свобод человека;

• законность и обоснованность;

• равенство всех перед законом и администрацией;

• доступность административных процедур;

• открытость административных процедур;

• соразмерность;

• экономию административных процедур;

• язык административных процедур.

Принцип приоритетности прав и свобод человека предполагает обязанность администрации в каждом конкретном случае исходить именно из наиболее приемлемого для человека решения. Этот принцип составляет фундаментальную основу деятельности всего государственного механизма. Применительно к административной процедуре законодательно закреплены следующие его элементы:

• презумпция добропорядочности заявителя: а) предположение добросовестности заявителя - заявитель действительно то лицо, за которое себя выдает, б) предположение законопослушности заявителя - заявитель действительно имеет то право, на которое ссылается, или имеются те обстоятельства, на которые заявитель ссылается в обоснование своего требования.

• презумпция активности администрации или принцип распределения бремени доказывания, которую в перечисленных выше случаях, а равно и в иных случаях составляет, с одной стороны, обязанность доказывания обоснованности подозрений в нарушении принципа добропорядочности заявителя, а с другой - обязанность доказывания обоснованности (в материальном и формальном смысле данного понятия) административных актов, которая возлагается на администрацию; в случаях обращения с жалобой на административный акт доказывание законности принятия актов также возлагается на администрацию;

• правило оказания администрацией правовой и иной необходимой помощи заявителю, включая обязанность информировать о существующем правовом регулировании и практике, правах и обязанностях заявителя, способе, порядке и форме обжалования;

• правило разрешения заявлений в сроки, установленные федеральным законом, а если возможно, то в максимально короткие сроки;

• запрет на вмешательство администрации в дела заявителя без обоснования необходимости такого вмешательства согласно требованиям ст.55 Конституции РФ либо принятым на ее основе федеральным законам.

В проекте Федерального закона "Об административных процедурах" принцип приоритета прав и свобод граждан указывается следующее:

• обеспечение и защита прав и свобод граждан являются важнейшим приоритетом, определяющим смысл и содержание законодательства об административных процедурах и производства по административным делам;

• не допускаются принятие и применение нормативных правовых и административных актов, ухудшающих по сравнению с настоящим Законом положение организаций, индивидуальных предпринимателей, физических лиц в отношениях, регулируемых законодательством об административных процедурах;

• коллегиальные органы и должностные лица, рассматривающие административные дела, руководствуются презумпцией добросовестности заинтересованных лиц и правомерности их действий, поскольку обратное не доказано в соответствии с настоящим Федеральным законом;

• запрещается обременять заинтересованных лиц обязанностями лишь с целью соблюдения требований формы. Несоблюдение заинтересованным лицом требований формы не должно обращаться ему во вред, если преследуемая формой цель может быть достигнута и без ее соблюдения.

Коллегиальные органы (должностные лица), рассматривающие административные дела, обязаны самостоятельно исправлять очевидные ошибки в письме или счете, допущенные заинтересованными лицами в подаваемых заявлениях.