174008 (Теоретические основы налогового регулирования банковской деятельности)

Теоретические основы налогового регулирования банковской деятельности

М.Л. Бутыльков, аспирант кафедры "Налоги и налогообложение"

По мере развития рыночного хозяйства возникали и множились экономические и социальные проблемы, которые не могли быть решены автоматически. Отраслевые и общехозяйственные кризисы, безработица, нарушения в денежном обращении, обострившаяся конкуренция на мировых рынках требовали государственного вмешательства.

Государственное регулирование в современных условиях решает различные задачи, которые выдвигаются на передний план в зависимости от остроты проблем, возникающих в экономической и социальной сферах. Это, например, стимулирование экономического роста, регулирование занятости, поощрение прогрессивных сдвигов в отраслевой и региональной структурах, социальная политика, поддержание внешнеэкономического равновесия. Одним из основных методов государственного воздействия являются налоги и налоговая политика.

Налоги - это механизм экономического воздействия на общественное производство, его структуру, динамику, размещение и пр. С их помощью можно стимулировать или, наоборот, ограничивать деловую активность, а следовательно, и развитие тех или иных отраслей предпринимательской деятельности; способствовать снижению издержек производства и обращения, повышению конкурентоспособности национальных предприятий и организаций на мировом рынке. Налоги создают основную часть доходов государственного, региональных и местных бюджетов, обеспечивая возможность финансового воздействия на экономику через расходную часть.

Государственное регулирование экономики прежде всего определяется воздействием на ее отдельные сегменты, и один из таких сегментов представляет собой банковская система, банковская деятельность.

Можно выделить следующие признаки, характерные для банковской системы (* На основе статьи проф. О.И. Лаврушина "Российская банковская система и направления ее дальнейшего реформирования" // Вестник Финансовой академии. 1997. № 3.).

Банковская система не является случайной совокупностью элементов. В нее нельзя механически включать субъекты, также действующие на рынке, но подчиненные другим целям.

Банковская система специфична. Ее специфика определяется особым характером ее составных элементов и тех отношений, которые складываются между ними. Сущность банковской системы обращена не только к сущности частного, составляющего элемента, но и к взаимодействию элементов.

Банковскую систему можно представить как целое, как многообразие частей, подчиненных единому целому.

Банковская система - это динамическая система.

Банковскую систему в силу неразглашения банковской информации (т.н. банковской тайны) можно назвать системой "закрытого" типа.

По своему характеру банковская система является самоорганизующейся, поскольку изменение экономической конъюнктуры, в первую очередь налоговой политики государства, политической ситуации неизбежно приводит к "автоматическому" изменению политики банка: в период экономических кризисов и политической нестабильности сокращаются долгосрочные инвестиции банков в производство, уменьшаются сроки кредитования, увеличивается удельный вес доходов от побочной (например, посреднической) деятельности; напротив, в условиях экономической и политической стабильности и, следовательно, сокращения риска банки активизируют свою работу как по обслуживанию основной производственной деятельности предприятий, так и по долгосрочному кредитованию хозяйства; доминирующее положение в структуре доходов занимают процентные поступления.

Банковская система выступает как управляемая система (деятельность банков регулируется в первую очередь Центральным банком).

Необходимость любой, в том числе и банковской деятельности определяется показателем ее эффективности. Анализируя десятилетнюю историю становления и развития банковской системы РФ, можно сделать вывод о низкой эффективности банковского сектора для российской экономики и невысокой регулирующей роли государственных органов.

Таким образом, необходимость воздействия на банковскую деятельность, и в первую очередь посредством налогов, представляется весьма актуальной проблемой.

Основываясь на практических аспектах деятельности коммерческих банков, в том числе и в России, можно подчеркнуть следующее.

Банки - специфический сектор экономики, осуществляющий:

лицензирование;

валютный контроль;

обеспечение расчетов между организациями;

привлечение и размещение средств организаций и физических лиц.

Это незаменимые субъекты финансово-хозяйственных отношений, которые:

осуществляют кассовое исполнение бюджета;

являются центрами концентрации капитала и, следовательно, практически единственными реальными инвесторами и зачастую "диктаторами" на рынке капитала;

выполняют функции налоговых агентов (удержание и перечисление в бюджет подоходного налога, налога на покупку наличной иностранной валюты и других налогов, сборов и платежей) в силу повышенных обязательств по сравнению с другими налогоплательщиками.

Специфичность в силу вышесказанного получаемых доходов и осуществляемых расходов, а также бухгалтерского учета.

Принципиальные отличия порядка определения налоговой базы коммерческих банков от иных налогоплательщиков (промышленных предприятий и других субъектов финансового сектора экономики).

Тесное переплетение деятельности банков (как крупных, так средних и мелких) с деятельностью промышленных и торговых холдингов как управляющей компании (характерно на начальных этапах образования и развития холдингов), либо как составной части, обслуживающей прочие "родственные" компании.

Необходимость воздействия на банковскую деятельность обусловливается следующим: поощрение конкуренции; обеспечение общехозяйственного равновесия; развитие производства; поддержание занятости населения; стабилизация денежного обращения; легализация бизнеса, т.е. прекращение уклонения от налогообложения и стимулирование роста бюджетных доходов; избежание утечки капитала из России.

Необходимость налогового воздействия обусловливается и тем, что в современных условиях доля банков в консолидированных доходах бюджетов падает (см. приводимую ниже таблицу).

* Оганян К.И. О некоторых проблемах налогообложения банков // Налогообложение, учет и отчетность в коммерческом банке. 2000. № 7. С. 45-49; Игнатьев Д.В. МНС РФ - кредитным организациям // Налогообложение, учет и отчетность в кредитных организациях. 1999. № 2. С. 37-39.

Основная задача налогового воздействия на деятельность коммерческих банков на современном этапе заключается в переориентации вложений банков в реальный сектор экономики, а не в спекулятивные инструменты банковской деятельности (межбанковское кредитование, рынок ценных бумаг, валютные ценности). Для этого необходимо общее снижение налогового бремени в целях предотвращения банкротства ряда банков и недопущения сильной монополизации банковского сектора экономики, а также предоставление действенных, а не декларативных налоговых льгот банкам.

Постановка любой задачи и разработка мер для ее достижения требует определения следующих положений: объект воздействия; границы воздействия; формы воздействия; методы воздействия; направления воздействия; результат воздействия (эффективность и возможные последствия); период внедрения и действия.

Объектом воздействия могут быть как деятельность в целом, так и отдельные операции коммерческих банков, а также деятельность предприятий и организаций, связанная с банками.

Границы налогового воздействия на банковскую деятельность определяются максимальными и минимальными ставками и объемами предоставляемых льгот.

Основой при определении границ является теоретическая зависимость ставки налога и общей суммы налоговых поступлений в бюджет А. Лаффера, заключающаяся в следующем:

поступления в бюджет отсутствуют при нулевой и 100%-й ставках налога;

максимальные поступления в бюджет при 50%-й ставке налога.

Эффект Лаффера состоит в росте поступлений в бюджет с повышением налогов (до 50%-й ставки) и в падении поступлений (ставка выше 50%).

Однако применительно к российской ситуации общая концепция теории Лаффера требует существенной корректировки с учетом условий развития российской экономики и психологии субъектов хозяйствования. Кроме того, следует отметить, что теория Лаффера зависит от системы налогообложения и механизма взимания конкретных налогов в силу различий их взаимосвязи между собой, поэтому представляется более показательной и практической зависимость бюджетных поступлений не от средней ставки налогообложения, а от ставок конкретных налогов. На наш взгляд, для России целесообразнее не определять оптимальную ставку налогообложения, а расширять налогооблагаемую базу за счет легализации доходов и бизнеса. Графически данные размышления можно представить следующим образом:

При нулевой и 100%-й ставках налога поступления в бюджет отсутствуют (точки 1 и 6). При увеличении ставки (отрезок от точки 4 до точки 5) поступления в бюджет будут увеличиваться до определенной точки (5) в силу психологического аспекта (кто честно платил, тот и будет платить). При прохождении критической точки (банкротство или эффективность, скорректированная на уход от налогообложения) доходы бюджета резко начнут сокращаться. При снижении ставки (отрезок от точки 4 до точки 3) доходы будут пропорционально падать до определенной точки (3) также в силу психологического аспекта российских налогоплательщиков: кто не платил налоги, тот и не будет платить. Критическая точка (3) определяет границу эффективности использования схем и ухода от налогообложения. После прохождения точки (3) поступления будут продолжать снижаться в краткосрочном периоде, а в долгосрочном резко пойдут вверх, достигнут максимума (точка 2) и при дальнейшем снижении ставки доходы будут снижаться.

В настоящее время мы находимся на отрезке 4-5 ближе к точке 4 в силу двух основных обстоятельств:

частичное уменьшение налогового бремени приведет только к снижению доходов бюджета; для увеличения налоговых поступлений необходимо более ощутимое снижение налогового бремени;

увеличение налогового бремени даст временный рост доходов бюджета до того момента, пока уплата налогов в соответствии с законодательством не приведет к убыточной деятельности налогоплательщика; дальнейшее усиление налогового бремени вызовет значительное сокращение доходов бюджета.

В связи с указанным выше основной задачей увеличения доходов бюджета является легализация бизнеса, для чего в первую очередь необходимо снизить ставки налогов до уровня стоимости различных схем ухода от налогообложения, а во вторую - ужесточить меры ответственности за нарушение законодательства.

Особый подход к налогообложению деятельности коммерческих банков обусловлен спецификой их развития и функционирования, что определяет направления воздействия на их деятельность через налоги.

Представляется необходимым подробнее остановиться на формах и методах налогообложения как фактора банковской деятельности, поскольку от выбора той или иной формы, того или иного метода в различных условиях зависит деятельность коммерческих банков. Можно выделить следующие формы:

законодательная (принятие новых законов, внесение изменений и дополнений в уже действующие законодательные акты);

налоговое администрирование:

работа налоговых органов непосредственно с налогоплательщиками (разъяснение налогового законодательства, издание инструкций и т.п.);

камеральная и выездная налоговая проверка деятельности коммерческих банков;

анализ эффективности и целесообразности тех или иных налогов;

обязательные аудиторские проверки.

Поясним кратко вышесказанное.

Российская экономика находится в постоянном развитии, появляются новые товары, работы, услуги, новые финансовые инструменты, изменяется законодательство, что требует своевременной корректировки законов о налогах в соответствии с происходящими в стране изменениями. Именно от оперативности и своевременности внесения изменений и дополнений в такие законы зависит полнота уплаты в бюджет налогов и максимальное снижение проблемных и спорных вопросов по причине отставания налогового законодательства от развития экономики страны и потребностей государства.

Под налоговым администрированием понимается комплекс мер, направленных на полную и своевременную уплату всех налогов и сборов в максимальном объеме при минимальных издержках. Для этого кроме проведения налоговых проверок представляется необходимым анализ налоговых поступлений от коммерческих банков, решение спорных вопросов путем внесения соответствующих предложений в налоговое законодательство, а также оценка эффективности и целесообразности тех или иных налогов, взимаемых с коммерческих банков.

Скоординированная работа налоговых органов с налогоплательщиками и между собой, единая позиция территориальных подразделений Министерства по налогам и сборам по вопросам налогообложения, полное соответствие законодательству способствует повышению налоговой культуры налогоплательщиков, снижает их ошибки при расчетах, поскольку большинство их допускается не умышленно, а из-за неточности и запутанности законодательства и разъяснений налоговых органов. В связи с этим желательно предоставить исключительно Министерству по налогам и сборам возможность трактовать и разъяснять налоговое законодательство, поскольку зачастую разъяснения других министерств и ведомств не соответствуют друг другу или просто противоречат.

Камеральные проверки призваны способствовать выявлению нарушений, допущенных налогоплательщиками, исходя из предоставляемой налоговым органам отчетности в целях проведения непосредственных проверок в банках. Документальная проверка призвана выявлять нарушителей, способствовать повышению налоговой дисциплины и культуры, определять типичные ошибки и недостатки действующего законодательства в целях его дальнейшего совершенствования.

Согласно Федеральному закону от 02.12.90 №395-1 "О банках и банковской деятельности" деятельность кредитной организации подлежит ежегодной проверке аудиторской фирмой, имеющей в соответствии с законодательством Российской Федерации лицензию на осуществление таких проверок. В связи с большим количеством коммерческих банков и значительным объемом предоставляемых услуг, ЦБ РФ и МНС РФ просто не в состоянии качественно и достаточно полно проверить деятельность даже 10% банков. Роль обязательных аудиторских проверок как формы налогового регулирования заключается в помощи ЦБ и МНС контролировать деятельность коммерческих банков, и прежде всего порядок ведения бухгалтерского учета и налогообложения. Аудиторская компания обязана составить заключение о результатах аудиторской проверки, содержащее сведения о достоверности финансовой отчетности кредитной организации, выполнении ею обязательных нормативов, установленных Банком России, качестве управления кредитной организацией, состоянии внутреннего контроля и другие положения, определяемые федеральными законами и уставом кредитной организации.

Многие экономисты и юристы отмечают (* Викторов И., Миронов В. Законность в кредитно-банковской сфере // Законность. 1997. № 11.), что качество аудиторских заключений о деятельности коммерческих банков не отвечает предъявляемым требованиям. По мнению специалистов, большинство этих заключений выполняется на низком профессиональном уровне, во многих случаях необоснованно, в позитивном свете, в интересах проверяемых банков. Такое положение в основном объясняется тем, что при отсутствии закона об аудиторской деятельности все лицензии на банковский аудит выдает Центробанк России, в том числе той фирме, которая ежегодно проверяет его собственную отчетность. Таким образом, на наш взгляд, возникает острая необходимость повышения уровня, качества и ответственности аудиторских фирм по проводимым в банках проверкам. Кроме того, возможен вариант аккредитации некоторых аудиторских фирм при МНС РФ в целях усиления контроля по соблюдению банками налогового законодательства.

Воздействие налогообложения на банковскую деятельность осуществляется посредством следующих методов:

введение или отмена налогов (изменение системы налогообложения);