168227 (Эколого-правовые проблемы переходного периода), страница 3

Имеются проблемы и по форме издаваемых федеральных и региональных нормативных актов в сфере их совместного ведения. Так, в Федеральном законе "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (ч. I ст. 12) предусмотрено, что по вопросам, отнесенным ч. I ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, принимаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования соответствующих общественных отношений.

К сожалению, федеральные нормативные акты издаются преимущественно не в форме основ законодательства, а в форме кодексов, что вряд ли целесообразно. Кроме того, правомерно ли по одной отрасли принимать федеральный законодательный акт в форме кодекса и одновременно на уровне субъекта Российской Федерации - региональный акт также в форме кодекса, поскольку в региональном законодательстве могут возникнуть не только многочисленные повторения федеральных норм, что едва ли целесообразно, но и юридические коллизии.

Поэтому при наличии федеральных кодексов субъектам Российской Федерации следует принимать законы о регулировании отношений по использованию и охране объектов природы на своей территории, как это реализуется, в частности, в Свердловской области, Башкортостане, где имеются региональные законы об охране окружающей среды, о недрах и других природных ресурсах. Они конкретизируют и дополняют федеральные законы и иные нормативные акты с учетом местных социально-экономических, экологических, природных и иных особенностей. Характеризуя в целом действующее федеральное и региональное законодательство об охране окружающей среды, следует отметить, что в последнее время в нем происходят значительные изменения, связанные с принятием таких важных законодательных актов, как Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и Земельный кодекс Российской Федерации. Речь идет, в частности, о повышении роли государства в регулировании деятельности промышленных предприятий, его заинтересованности в расширении рыночных отношений в сфере природопользования, а также соответственно заинтересованности государства в обеспечении мерами организационно-правового и экономического характера рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Все это является весьма положительным фактором, влияющим на развитие экологического законодательства Российской Федерации, ее отдельных субъектов, в том числе на Урале, касающегося природоохранительной деятельности промышленных предприятий и обеспечения экологических прав граждан.

Что же касается эффективности экологического законодательства, то следует отметить следующее. Эффективность правовых норм, касающихся природоохранной деятельности, определяется полнотой и научной обоснованностью, их согласованностью с законами природы (социальной экологии) и закономерностями общественного развития. Оценивая в целом эффективность федерального и регионального законодательства в сфере охраны окружающей среды, следует сказать, что она является недостаточной. В этой области имеются общие недостатки, характерные для всего федерального и регионального экологического законодательства.

Так, в настоящее время отсутствует Концепция развития системы экологического законодательства Российской Федерации и Концепция развития природоресурсного законодательства Российской Федерации. В результате наиболее важные вопросы природоохранной деятельности остаются неурегулированными. В правовых нормах отсутствуют механизмы их реализации, в ряде случаев имеет место "пробельность" законодательства.

Встречаются случаи противоречивости и несогласованности между отдельными нормативными правовыми актами в рассматриваемой области. Например, между нормативными актами земельного и горного законодательства, земельного и водного законодательства, горного и водного законодательства. Имеет место наличие ошибочных положений в экологическом законодательстве, как на уровне Российской Федерации, так и отдельных регионов.

В связи с этим необходима подготовка Концепции развития системы экологического законодательства Российской Федерации. Она должна основываться на Конституции Российской Федерации и Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, а также соответствовать социально-экономическим, демографическим и экологическим условиям переходного периода, процессам формирования правового государства.

В Концепции развития системы экологического законодательства Российской Федерации следует предусмотреть характеристику объекта, предмета и метода, а также цели и задачи, принципы правового регулирования экологических отношений, в соответствии с которыми будут определяться цели и задачи природоохранительного и природоресурсного законодательства, структура, соотношение федерального и регионального законодательства, основные направления и этапы его развития, перечень (пакет) и приоритеты (последовательность) в принятии, дополнении актов с учетом их актуальности; характеристику головного акта экологического законодательства Российской Федерации; основные направления экологизации природоресурсного законодательства и законодательства о хозяйственной деятельности (промышленности, строительстве, транспорте, связи, сельском хозяйстве); характеристику механизмов его реализации (правового, организационного, экономического и идеологического).

Учитывая роль и значение Концепции в развитии законодательства, она должна иметь статус Федерального закона. В соответствии с ней следует разработать Концепции законодательства Российской Федерации об использовании и охране отдельных объектов природы [Голиченков, Козырь, 1995; Голиченков, 1995; Иконицкая, Краснов, Башмаков, 1994: 183-205] с учетом опыта других стран1 .

Важной проблемой здесь является сокращение правительственных и ведомственных нормативных актов в области охраны окружающей среды, роль которых все еще весьма значительна. Однако верховенство закона не ликвидирует участие правительственных актов в правовом регулировании экологических отношений, а обусловливает необходимость обеспечения их оптимального соотношения.

Так, при расширении сферы и увеличении удельного веса закона доля правительственных актов в правовом регулировании экологических отношений будет уменьшаться, а их сфера - определяться необходимостью реализации законов и выполнением возложенных на Правительство Российской Федерации задач. В свою очередь для ведомственных нормативных актов характерны противоречивость и низкий уровень юридической культуры оформления, не всегда достаточно полно они отражают содержащиеся в законах и правительственных актах экологические требования, что не обеспечивает необходимый уровень и комплексность правового регулирования природоохранительной деятельности предприятий.

Таким образом, в целом федеральные и региональные нормативные правовые акты в сфере природопользования и охраны окружающей среды не соответствуют в полной мере экономическим, социально-политическим и правовым реалиям, не обеспечивают достижение целей и задач правового регулирования и поэтому нуждаются в обновлении и дополнении.

Перейдем к анализу содержания природоохранительного законодательства и, прежде всего, головного закона природоохранительного законодательства - Федерального закона "Об охране окружающей среды". Федеральный закон "Об охране окружающей среды" - комплексный акт прямого действия, направленный на обеспечение охраны окружающей среды в хозяйственной деятельности предприятий. Его принятие является важным этапом в развитии и совершенствовании федерального и регионального экологического законодательства.

Так, правовые акты экологического законодательства приведены в соответствие с Конституцией Российской Федерации, отменены устаревшие правовые нормы и ликвидированы имеющиеся пробелы, а также дан импульс для совершенствования всего экологического законодательства. Кроме того, в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" принят ряд положений, имеющих принципиальное значение для правового регулирования природоохранной деятельности:

1. Уточнены и значительно расширены основные принципы охраны окружающей среды.

2. В области управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования:

а) на уровне федерального закона закреплены такие важные организационно-правовые меры охраны окружающей среды, как экологическая сертификация, лицензирование, ОВОС, которые ранее регулировались подзаконными нормативными актами;

б) расширены виды экологического контроля. Так, наряду с государственным, производственным и общественным контролем в области охраны окружающей среды осуществляется и муниципальный контроль.

3. В сфере экономического механизма охраны окружающей среды:

а) сформулированы обязанности предприятий независимо от форм собственности по экологическому планированию. Согласно ст. 15 Федерального закона "Об охране окружающей среды" юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, обязаны планировать, разрабатывать и осуществлять мероприятия по охране окружающей среды в порядке, установленном законодательством. Тем самым однозначно решен вопрос об обязательности разработки планов приватизированными и частными предприятиями в промышленности, которые зачастую игнорировали экологическое планирование;

б) предусмотрено стимулирование предпринимательской деятельности в области охраны окружающей среды. В соответствии со ст. 17 Федерального закона "Об охране окружающей среды" предпринимательская деятельность, осуществляемая в целях охраны окружающей среды, поддерживается государством и стимулируется посредством установления налоговых и иных льгот в соответствии с законодательством.

4. Расширены и уточнены экологические требования к хозяйственной деятельности предприятий:

а) в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления. Согласно ст. 51 Федерального закона "Об охране окружающей среды", отходы производства и потребления, в том числе радиоактивные отходы, подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, причем условия и способы обезвреживания, транспортировки, хранения и захоронения этих отходов должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации. Важно отметить, что Закон запрещает:

сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву;

размещение опасных отходов и радиоактивных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека;

захоронение опасных отходов и радиоактивных отходов на водосборных площадях подземных водных объектов, используемых в качестве источников водоснабжения, в бальнеологических целях, для извлечения ценных минеральных ресурсов;

ввоз опасных отходов и радиоактивных отходов в Российскую Федерацию в целях их захоронения и обезвреживания;

б) при установлении защитных и охранных зон. В соответствии с законодательством для обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем, защиты природных комплексов, природных ландшафтов и особо охраняемых природных территорий от загрязнения и другого негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности устанавливаются защитные и охранные зоны. Кроме того, в целях охраны условий жизнедеятельности человека, среды обитания растений, животных и других организмов вокруг промышленных зон и объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны;

в) при приватизации и национализации имущества. Так, согласно ст. 53 Федерального закона "Об охране окружающей среды", при приватизации и национализации имущества обеспечивается проведение мероприятий по охране окружающей среды и возмещение вреда окружающей среде. В ранее действующем экологическом законодательстве такой нормы не было, что приводит на практике к игнорированию экологических требований при приватизации предприятий и производственных объектов, а также приватизации земельных участков.