168227 (Эколого-правовые проблемы переходного периода), страница 2

Являясь важным элементом политики государства в переходный период к рыночной экономике, приватизация предприятий и природных ресурсов может оказать существенное влияние на природоохранительную деятельность предприятий, интересы их новых собственников. В результате происходящих в экономике процессов активизируется предпринимательская деятельность в природопользовании, увеличивается число предприятий частной и смешанных форм собственности, других субъектов предпринимательской деятельности, которые зачастую не знакомы с нормами природоохранного законодательства и не соблюдают правовые экологические требования. Соответствующие изменения должны произойти в законодательстве и управлении в области охраны окружающей среды.

3. Поэтапность решения экологических и связанных с ними социально-экономических проблем в природопользовании, которая должна носить последовательный характер. Правовое регулирование экологических отношений следует направлять не только на решение перспективных задач по охране окружающей среды, касающихся перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, но и текущих, приоритетных экологических проблем, в том числе касающихся охраны здоровья населения.

Природоохранительная деятельность и ее организационно-правовое обеспечение должны охватывать ряд этапов, выделяя на каждом приоритетные задачи в сфере природопользования и охраны окружающей среды, требующей первоочередного решения. Так, на первом этапе необходимо решить наиболее острые проблемы, связанные с преодолением экологического кризиса. Развитие общественного производства должно сопровождаться сохранением окружающей среды и природноресурсного потенциала. При этом в законодательстве должны содержаться обоснованные экологические ограничения хозяйственной деятельности в промышленности, предусматривающие, в частности:

а) проведение обязательной экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду реализуемых проектов (программ), оказывающих вредное воздействие на природную среду и ее отдельные объекты;

б) осуществление реконструкции и перепрофилирования промышленных предприятий и экологически опасных производств;

в) усиление экологического нормирования и стандартизации;

г) расширение правовых экологических требований при размещении, проектировании, строительстве (реконструкции), вводе в эксплуатацию и эксплуатации предприятий и иных производственных объектов;

д) осуществление основных структурных преобразований в экономике, качественное технологическое обновление всего промышленного производства с точки зрения сохранения и улучшения окружающей среды.

4. Необходимость решения региональных проблем в области природопользования и охраны окружающей среды. Экологическое благополучие отдельных территорий страны обеспечивается прежде всего за счет рационального использования богатого природного потенциала, снижения его относительных затрат на душу населения, что вытекает из Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию.

В Концепции большое значение придается региональным аспектам, соблюдению экологических интересов субъектов Российской Федерации, местных особенностей, поскольку переход к устойчивому развитию в стране возможен только в том случае, если будет обеспечено устойчивое развитие всех ее регионов в соответствии с разрабатываемыми и реализуемыми региональными программами, в том числе на Урале.

Это предполагает формирование производства с точки зрения сохранения и улучшения окружающей среды, эффективной пространственной структуры общественного производства и реконструкцию региональной производственной системы, а также регионального хозяйственного механизма. Так, в правовом регулировании экологических отношений в Свердловской области необходим учет ее специфики как старопромышленного региона, на территории которого находятся предприятия горнодобывающей и химической промышленности, черной и цветной металлургии, машиностроения, энергетики, являющиеся основными загрязнителями окружающей среды.

Произошедшие за последние годы изменения в структуре промышленного производства Свердловской области привели к увеличению доли загрязняющих окружающую среду отраслей промышленности (черной и цветной металлургии, топливно-энергетического комплекса) и уменьшению доли других ее отраслей, оказывающих меньшее воздействие на окружающую среду и здоровье населения.

5. Необходим учет международно-правовых аспектов охраны окружающей среды, международного сотрудничества в решении экологических проблем, что нашло отражение в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, а также в действующем законодательстве. Так, согласно Конституции Российской Федерации (ч. IV ст. 15), общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации становятся составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются правила международного договора. Кроме того, Федеральный закон "Об охране окружающей среды" закрепляет международное сотрудничество в области охраны окружающей среды в качестве одного из ее основных принципов. В настоящее время соглашения, принятые в результате международного сотрудничества Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды, являются базовыми как для правового регулирования экологических отношений, так и для правоприменительной и управленческой деятельности в этой сфере.

Таким образом, задачами правового регулирования экологических отношений на современном этапе являются обеспечение стабилизации и коренное улучшение экологической ситуации в Российской Федерации и ее регионах, в том числе на Урале, за счет экологизации общественного производства, осуществления институционных и структурных преобразований, позволяющих ввести производственную деятельность в пределы емкости экосистем на основе внедрения энерго- и ресурсосберегающих технологий, целенаправленных изменений структуры производства, структуры личного и общественного потребления.

Первостепенное значение для решения существующих проблем в сфере рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды имеют совершенствование экологического законодательства Российской Федерации и ее отдельных субъектов, создание необходимой правовой основы для эффективной природоохранительной деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий и организаций, а также граждан. Это является одним из основных направлений перехода страны к устойчивому развитию, что нашло отражение в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию.

3. Проблемы совершенствования экологического законодательства Российской Федерации

Решение актуальных эколого-правовых проблем в Российской Федерации, ее отдельных регионах, в том числе в Уральском, обеспечивается совокупностью законов и иных нормативных правовых актов, которые, взаимодействуя между собой, образуют систему экологического законодательства. Эта система нормативных актов является весьма сложной, а входящие в ее состав правовые акты весьма многочисленны и различаются по своему содержанию, юридической силе, отраслевому признаку, принадлежности к законодательству Российской Федерации или законодательству других субъектов Российской Федерации.

Ведущее положение среди указанных выше законов и иных нормативных правовых актов принадлежит Конституции Российской Федерации. Содержащиеся в ее отдельных статьях положения закрепляют конституционные основы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. В ее отдельных статьях сформированы цели, задачи и главные направления государственной и общественной деятельности в области охраны природной среды, а также обязанности граждан в отношении природопользования. Закрепив достигнутый уровень развития общества, Конституция Российской Федерации служит базой для дальнейшего развития и совершенствования всего экологического законодательства.

Анализ действующего экологического законодательства: во-первых, осуществляется с позиций его системы, что обусловлено спецификой предмета регулирования и соответствует положению закона как акта высшей юридической силы по отношению к другим источникам права, взаимной согласованности между собой нормативных актов внутри системы, а также комплексному характеру экологического законодательства; во-вторых, касается содержания законов и иных нормативных правовых актов с позиций их полноты и достаточности для решения социально-экономических и экологических проблем, соответствия условиям переходного периода, учета комплексного характера охраны окружающей среды и специфических особенностей ее отдельных объектов, а также выявления пробелов и противоречий и определения путей их устранения. Экологическое законодательство по своему содержанию состоит из законов и иных нормативных правовых актов:

природоохранительного законодательства Российской Федерации и ее субъектов. Они содержат нормы и правовые экологические требования к работе источников вредного воздействия на природную среду, функционирующих на всей территории хозяйственного пространства страны, задача которых состоит в подчинении деятельности предприятий экологическим правилам. В актах природоохранительного законодательства формулируются экологические требования применительно к отдельным стадиям и видам хозяйственной деятельности, а также экономические и организационно-контрольные механизмы, правовые гарантии и стимулы по внедрению и исполнению этих требований, меры юридической ответственности за экологические правонарушения. Это повышает эффективность законодательства, обеспечивает защиту экологических прав и законных интересов предприятий и организаций, отдельных граждан;

природоресурсного законодательства Российской Федерации и ее субъектов, где содержатся правила использования и охраны отдельных объектов природы предприятиями и организациями. В отличие от природоохранительного законодательства задачей природоресурсного законодательства является подчинение деятельности предприятий-природопользователей правовым требованиям по охране и рациональному использованию земель, вод, недр и других природных ресурсов, а также закрепление материальных, организационных и правовых гарантий по их внедрению и исполнению.

Наряду с комплексной отраслью экологического законодательства в системе российского законодательства выделяются самостоятельные отрасли - земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране атмосферного воздуха и животного мира, которые участвуют в регулировании природоохранительной деятельности. Это отражает дифференцированный подход к правовому регулированию экологических отношений и согласуется с Общеправовым классификатором отраслей законодательства Российской Федерации, где наряду с законодательством об охране окружающей среды имеется законодательство о земле, недрах, об охране лесов, вод, животного мира, атмосферного воздуха.

Ведущая роль в системе экологического законодательства принадлежит актам природоохранительного законодательства, или об охране окружающей среды, где предусматриваются наиболее важные положения, в частности, принципы, приоритеты, правила, императивы, лимиты и др. Первостепенное значение среди нормативных правовых актов природоохранительного законодательства принадлежит Федеральному закону "Об охране окружающей среды" как головному акту всего природоохранительного законодательства Российской Федерации. Важной проблемой в решении экологических задач является обеспечение оптимального сочетания общереспубликанского и регионального уровней правового регулирования в области охраны природной среды. Это связано с децентрализацией правовой системы, перераспределением нормотворческой компетенции между Российской Федерации и ее субъектами в пользу последних, расширением самостоятельности субъектов Российской Федерации в решении экологических проблем.

При этом в законотворческом процессе необходимо учитывать единство правового регулирования экологических отношений, которое обеспечивается соответствием законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Так, федеральные органы издают нормативные правовые акты, охватывающие как сферу исключительного ведения Российской Федерации по установлению основ федеральной политики и федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития страны, так и сферу их совместного ведения.

Конституция включает вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство об охране окружающей среды. Все это важно для правового регулирования природоохранной деятельности предприятий.

Значительная роль здесь принадлежала договорам, заключаемым между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектами, например, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Свердловской области "О разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами на территории Свердловской области". Однако в последнее время роль и значение такого рода соглашений стали ослабевать, особенно в связи с совершенствованием федерального законодательства и разграничением полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в рассматриваемой сфере.

Анализ регионального экологического законодательства показывает, что зачастую акты субъектов Российской Федерации противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам и иным нормативным актам. Одной из причин такого положения является отсутствие как четкого разграничения законодательных полномочий между ними, так и механизма контроля за соответствием актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству, что имеет негативное отношение для природоохранительной деятельности. Актуальность этой проблемы усиливается в связи с ростом числа нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды как отражением тенденции опережающего законотворчества субъектов Российской Федерации, что предполагает ее незамедлительное решение. Так, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 года на всей территории Российской Федерации, в том числе и Уральского региона, на законодательном уровне осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления во всех сферах деятельности государства, в том числе в области природопользования и охраны окружающей среды.

Необходимость этой работы в современный период обусловлена еще и такими факторами, как, в частности, имеющееся дублирование отдельных полномочий между уровнями государственной власти и соответствующими органами, а также пробелы в законодательстве, в том числе и в экологическом, и в природоресурсном законодательстве Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, в правовых актах органов местного самоуправления.

С этой целью Указом Президента Российской Федерации от 13 декабря 2001 года была образована Комиссия по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Одноименная Комиссия была создана и в Уральском регионе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе.