168227 (Эколого-правовые проблемы переходного периода)

Эколого-правовые проблемы переходного периода

В. В. Круглов

1. Экологические, экономические и социальные основы правовой охраны окружающей среды в условиях переходного периода

Исследование современных эколого-правовых проблем, разработка путей и средств их решения предполагают анализ экологических, экономических и социальных основ, на которых должно строиться правовое регулирование экологических отношений. Такой подход обусловливается комплексным и системным характером экологических проблем, их тесной взаимосвязью с экономическими, социальными и иными явлениями, с процессом развития общества в целом, как отражением взаимодействия между производительными силами и силами природы [Комаров, 1990: 41-44, 83-88; Сухорукова, 1988: 21-25].

Правовое регулирование экологических отношений следует основывать на философских понятиях о системе, ее структуре и функциях [Алексеев, Панин, 1997: 384-397; Краткая философская энциклопедия, 1994; Афанасьев, 1991: 249], так как в экологическом законодательстве должны учитываться системный характер природы (ее отдельных объектов и комплексов), их структура и функции. Поскольку существование и развитие общества немыслимо без непрерывного обмена веществ и воздействия на природу и ее обратного воздействия, то экологическое право должно учитывать ограничения, обусловленные имеющимися природными ресурсами, сохранением естественного равновесия. В связи с тем, что их отношения наряду с материальным производством включают и духовное производство, культуру и воспитание [Шубенкова, 1990: 52-58], оказывающее свое влияние на материальное производство, правовая охрана окружающей среды должна включать меры по осуществлению экологического образования, формированию экологического мировоззрения и экологической культуры.

В последние годы получили дальнейшее развитие экология и социальная экология, образующие теоретическую основу рационального природопользования и определяющие такие фундаментальные понятия, как биосфера, окружающая среда, охрана окружающей среды (охрана природы), экологическая система (экосистема), экологическая безопасность, экологические требования [Гирусов, 1998: 10; Реймерс, 1994: 8-173; Комов, 1989], опираясь на которые вырабатываются эколого-правовые требования к деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, предприятий.

Положения теории биосферы о ее законах, структуре и функциях, биологическом равновесии важны для правового регулирования экологических отношений, учета происходящих изменений в окружающей среде, так как существующие экологические проблемы во многом связаны с незнанием и игнорированием законов функционирования биосферы как системы [Моисеев, 1988: 7; Лосев, 1995: 84; Лосев, 1998: 21]. Правовая охрана природной среды также должна учитывать положения социальной экологии, определяющие генетические и функциональные связи общества с биосферой и закономерности взаимоотношений производства и природной среды, в частности:

а) об ограниченности (исчерпаемости) природных ресурсов, необходимости поддержания соответствия между развитием производительных сил и природно-ресурсным потенциалом общественного прогресса, увеличении наукоемкости общественного развития;

б) о падении природно-ресурсного потенциала и снижении энергетической эффективности природопользования; обеспечении территориального экологического равновесия; меры преобразования природных систем, учета совокупного (совместного) действия природных факторов в сфере природопользования; снижении природоемкости готовой продукции и увеличении темпов оборота вовлекаемых природных ресурсов в производство; неустранимости отходов и (или) побочных воздействий производства и постоянстве количества отходов в технологических целях [Реймерс, 1994: 150-158; Реймерс, 1990: 150-163, 387-393].

Правовая охрана окружающей среды должна основываться и на теоретических положениях экономической науки, касающихся структуры экономики, закономерностей ее развития, взаимосвязей с природной средой, роли общественного производства в развитии общества и его взаимоотношениях с биосферой. От того, как право учитывает взаимосвязи производства с природной средой, зависит сохранение ее ресурсов и обеспечение благоприятной для человека окружающей среды. Главным фактором воздействия общества на природу является общественное производство, которое включает в себя ряд взаимосвязанных стадий: производство, распределение, обмен и потребление [Курс экономической теории, 1955: 46-47, 52-55; Комаров, 1990: 142], в связи с чем правовая охрана окружающей среды на отдельных стадиях экономического процесса имеет свою специфику.

Так, на стадии производства экологические интересы должны учитываться при правовом регулировании всего комплекса общественных отношений. Стадия распределения обычно обеспечивает выделение части произведенных продуктов на охрану природной среды, чтобы наряду с производством реализовывались экологические права граждан, осуществлялось воспроизводство возобновимых и экономное использование невозобновимых природных ресурсов. При правовом регулировании общественных отношений на стадии обмена необходимо устанавливать соответствие выпускаемой продукции экологическим потребностям и интересам общества, что в свою очередь влияет на производство и его технологию, обеспечивая их экологическую направленность.

Применительно к стадии потребления следует учитывать, что изменение структуры потребления является фактором обеспечения экологизации производства, его структуры, организации, технологии и выпускаемой продукции. Таким образом, общественное производство должно подчиняться экологической дисциплине, согласовываться с законами функционирования биосферы и наряду с производством материальных благ обеспечивать охрану природной среды, что предполагает изменение правового регулирования экологических отношений.

Следует отметить, что решение современных экологических проблем связано с обоснованием идеи устойчивого развития, которая становится альтернативой господствующей ранее концепции потребительского отношения общества к природе. Она получает все большее распространение в мировом сообществе и в нашей стране, хотя и воспринимается неоднозначно [Зубаков, 1996: 3-14; Лосев, 1998: 21]. Дальнейшее развитие идея устойчивого развития получила на Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992), на которой, в частности, были приняты повестка дня на XXI век и Декларация по окружающей среде и развитию, содержащая цели и принципы устойчивого развития. В соответствии с принятыми на Конференции в Рио-де-Жанейро документами в Российской Федерации разработаны Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденная Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 года [Собрание законодательства… 1996: 1572] и Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития, которые одобрены Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 года [Собрание актов… 1994: 436]. Эти нормативные акты являются основой для экологической доктрины и экологической политики государства, определяющей правовое регулирование общественных отношений по охране окружающей среды.

Исходя из положений Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, дальнейший рост общественного производства как основы экономического развития и подъема социально-экономического уровня жизни общества должен основываться на стратегии устойчивого развития, обеспечивающей сбалансированное решение социально-экономических задач, проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей.

При этом создается возможность сопряженного развития триады - природа, население, хозяйство. Экономическое развитие и обусловленное им антропогенное воздействие на окружающую среду должны обеспечить условия для воспроизводства благоприятных условий жизни людей и общественного производства. Охрана окружающей среды становится неотъемлемым компонентом процесса социально-экономического развития страны и не может рассматриваться в отрыве от него. В связи с этим необходимы переориентация развития общественного производства, придание ему нового качества, направленного на достижение не только экономических, но и социальных, и экологических результатов. К сожалению, указанные выше нормативные документы, утвердившие Концепцию перехода Российской Федерации к устойчивому развитию как по своей юридической силе, так и по содержанию (в связи с неконкретностью содержащихся в них положений), оказались недостаточными для обеспечения выхода из кризиса общества, его объединения и переориентации экономики на путь устойчивого развития. Поэтому необходимо в ближайшее время принять Государственную стратегию развития Российской Федерации, подготовка которой неоправданно затянулась. В ней должны быть сформулированы задачи и принципы устойчивого развития, в соответствии с которыми следует осуществлять правовое регулирование экологических отношений и управление в сфере охраны окружающей среды. Ввиду значимости и обязательности Государственной стратегии развития Российской Федерации для всех государственных органов, органов местного самоуправления и предприятий, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, а также обеспечения комплексности в решении социальных, экономических и экологических задач, она должна иметь, по нашему мнению, статус закона.

2. Особенности правового регулирования экологических отношений на современном этапе

Правовое регулирование общественных отношений по охране окружающей среды на современном этапе определяется эколого-экономическими и социально-политическими условиями переходного периода. Оно должно быть направлено на преодоление кризисного состояния во всех сферах деятельности общества (экономической, экологической и социальной), а также обеспечивать преемственность существующего ранее правотворчества, закреплять новые тенденции и явления в развитии экологического законодательства.

Произошедшие в последние годы изменения в экономических и экологических отношениях получили отражение в Конституции Российской Федерации, которая закрепила конституционные основы охраны окружающей среды и создала базу для дальнейшего развития экологического законодательства. Так, согласно ч. I ст. 9 Конституции Российской Федерации, земля, недра, воды, леса и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Это конституционное положение носит эколого-экономический характер, поскольку природа имеет многообразное значение и как среда обитания человека, и как источник природных ресурсов, и как экологическая система.

Поэтому, характеризуя природу и ее ресурсы как основу жизни (экологический аспект) и как основу деятельности (экономический аспект), положение ч. I ст. 9 Конституции Российской Федерации закрепляет тесную взаимосвязь экономики и экологии, необходимость научно-обоснованного сочетания экономических и экологических интересов народов, проживающих на соответствующей территории и всего народа Российской Федерации. Оно является ключевым для правового регулирования экологических отношений.

Соответственно определяется правовой режим природных ресурсов, режим их собственности, порядок, условия использования и охраны объектов природы, охрана окружающей среды, а также экономические, организационно-контрольные меры и меры юридической ответственности в области природопользования и охраны окружающей среды. В соответствии с этими положениями должна осуществляться эколого-экономическая деятельность предприятий и организаций, в том числе в Уральском регионе.

Особенности правового регулирования экологических отношений переходного периода страны к устойчивому развитию обусловлены взаимодействием многих факторов объективного и субъективного характера, влияющих на этот процесс, и касаются не только количественных, но и качественных изменений процесса правового регулирования общественных отношений по охране окружающей среды. В настоящее время правовое регулирование экологических отношений должно учитывать:

1. Социальные аспекты охраны окружающей среды, которые приобретают особую значимость в связи с формированием новой экологической доктрины государства. Имея ярко выраженные гуманистические приоритеты, центральным звеном экологической доктрины становится человек, его жизнь и здоровье. Право граждан на здоровую и благоприятную окружающую среду получает конституционное оформление. Согласно ст. 42 Конституции Российской Федерации, каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду, обеспечение благоприятных условий его жизнедеятельности, а также научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды закрепляются в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" в качестве основных принципов охраны окружающей среды.

2. Экономические аспекты охраны окружающей среды, которые связаны с переходом к рыночным отношениям в экономике, что имеет важное значение для функционирования общественного производства и охраны окружающей среды, ее организационно-правового обеспечения. К числу условий, позволяющих создать экономические условия, обеспечивающих деловую активность в экономике в переходный период, без чего невозможна эффективная природоохранительная деятельность предприятий и организаций, в частности относятся:

а) изменение характера участия государства в хозяйственной деятельности и сокращение его доли собственности на основные средства производства в промышленности;

б) многообразие форм собственности на природные ресурсы, получившее закрепление в Конституции Российской Федерации. Так, согласно ч. II ст. 9 Конституции Российской Федерации, земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной и муниципальной собственности. При этом Конституция Российской Федерации закрепляет приоритет частной собственности на природные ресурсы перед другими ее формами (государственной и муниципальной), что имеет принципиальное значение для приватизации земли и других природных ресурсов и их дальнейшего использования.

Более того, в соответствии с ч. II ст. 36 Конституции Российской Федерации владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает права и законные интересы иных лиц. Тем самым признаются недействительными все иные ограничения права частной собственности на землю и другие природные ресурсы, что дает возможность собственникам максимально использовать предоставленные им правомочия по владению, пользованию и распоряжению землей и другими природными ресурсами.

В экономической сфере получает развитие приватизация крупных и средних предприятий, основными задачами которой являются повышение эффективности приватизированных предприятий, в том числе за счет привлечения дополнительных инвестиций, а также создание рынка недвижимости путем продажи части земельных участков, на которых они расположены, и объектов недвижимости, переходящих из государственной собственности в частную собственность.