26663-1 (Какая избирательная система нужна России)

Какая избирательная система нужна России?

Избирательная система России не очень удачна (ее предлагают'изменить и парламентарии, и Президент Российской Федерации, и представители средств массовой информации, выражающие общественное мнение). В дискуссии высказываются суждения, настолько далекие от объективного анализа, выражающие партийные интересы и интересы властей предержащих, что. видимо, целесообразно обсудить эту проблему представителям различных общественных наук: юристам, политологам, социологам и др. Поле данного журнала представляется для этого подходящей трибуной. Особое значение имеет совершенствование выборов в одну из палат парламента - Государственную Думу (другая палата - Совет Федерации - состоит из представителей субъектов Федерации), хотя свои недостатки имеет порядок выборов и в субъектах Федерации (эти выборы регулируются законами субъектов), и на муниципальном уровне.

Как известно, на выборах в Государственную Думу применяется смешанная избирательная система, идея которой была заимствована у Германии. Половина депутатов Думы (225) избираются по мажоритарной системе относительного большинства по одномандатным избирательным округам, а другая половина - по пропорциональной системе по единому федеральному округу. Каждый избиратель имеет два голоса. Один голос он подает за конкретного кандидата в одномандатном округе, а второй - за ту или иную партию (избирательное, объединение, избирательный блок). Каждое избирательное объединение выдвигает свой список кандидатов, который публикуется до выборов и регистрируется в Центральной избирательной комиссии. В первом случае избранным считается кандидат, получивший больше голосов по сравнению с любым другим кандидатом по округу. Это избрание - персональное. При голосовании за список того или иного избирательного объединения каждое из них получит число мест в пропорции к собранным голосам, а кандидаты получат депутатские мандаты, как правило, в порядке очередности в списке.

При прочих равных условиях мажоритарная избирательная система относительного большинства эффективна при двухпартийной системе (например, в Великобритании, США). Пропорциональная система обеспечивает представительство разных партий, социальных слоев в условиях сложившейся, стабильной многопартийности. Она укрепляет "многополюсность" политической системы. Соединение двух этих подходов казалось бы идеальным. Но в России нет двухпартийной системы (или хотя бы только двух соперничающих крупных блоков), нет и подлинной многопартийности. Многие партии - это группировки вокруг лидеров, мало связанные с повседневными нуждами граждан и регионов ("партии Садового кольца"). Поэтому соединение двух разных избирательных систем в России приводит не столько к положительным результатам (они есть), сколько к удвоению недостатков.

Для преодоления ряда из них в 1999 году были внесены поправки в закон о гарантиях избирательных прав и права участвовать в референдуме (этот закон неоднократно изменялся и до 1999 года) также принят новый закон о выборах в Государственную Думу. В результате были введены важные новеллы: избирательный залог (наряду с возможностью по-прежнему собирать подписи избирателей для регистрации кандидатов), публикация сведений (в том числе в избирательном бюллетене) о неснятой или непогашенной судимости, обязанность возвратить денежные средства, полученные от государства для целей выборов, если кандидат или избирательное объединение набрали по результатам голосования ничтожный процент голосов (соответственно менее 3% и 2%), что свидетельствует об отсутствии их поддержки избирателями. Па таких же условиях возмещаются государству или органам местного самоуправления расходы, связанные с использованием кандидатами или партиями государственных и муниципальных средств телевидения, радио, печати. Предусмотрены и определенные гарантии против манипулирования избирательными технологиями. Однако принципиальные подходы к российской избирательной системе остались прежними, в связи с чем дискуссия о ее совершенствовании продолжается.

Эта дискуссия началась по существу сразу после первых выборов в Государственную Думу в 1993 году, когда население и исследователи начали пристально и нередко с удивлением вглядываться в работу этого представительного органа. Различные суждения (в основном в средствах массовой информации) стали еще интереснее, когда обнаружилось, что на выборы в законодательные собрания субъектов Федерации и местные представительные органы (муниципальные собрания и советы) не приходят даже те 25% зарегистрированных избирателей, чье участие сделало бы выборы состоявшимися. Приходилось неоднократно объявлять повторные выборы, расходуя время избирателей и государственную казну. Среди избранных граждане с недоумением обнаружили лиц, которые обошлись с ними не самым лучшим образом (например, С. Мавроди - руководителя скандально известной фирмы МММ, ограбившей многих доверчивых вкладчиков финансовых средств). Более основательный характер такая дискуссия стала приобретать в связи с принятием Государственной Думой в нервом чтении (17 ноября 1997 года) поправок к закону о выборах этой палаты. В обсуждении, в том числе на страницах газет^приняли участие известные ученые и государственные деятели [1-3]. Свои предложения о коренном изменении действующей избирательной системы но выборам в Думу направил в парламент Президент РФ. [4]. Хотя поправки к избирательному закону, обсуждавшиеся в Думе, сначала имели частный характер (речь шла в основном об эфирном времени и распространении предвыборных печатных материалов, вопрос о принятии нового избирательного закона встал не сразу), дискуссия вышла далеко за эти пределы. После принятия закона она несколько приглушена, но продолжается и сейчас.

Предложения участников дискуссии сводятся к следующему. Во-первых, принять отдельные меры, не меняя самой системы, которые позволят упразднить "власть меньшинства". Последнее, как считают авторы предложений, связано с тем, что поскольку в одномандатных избирательных округах (а в них выбирается половина депутатов Думы) выдвигается множество кандидатур (обычно не менее 10), то голоса избирателей "разбиваются" между ними. В результате при использовании той разновидности мажоритарной избирательной системы, которая применяется (системы относительного большинства), в Думу проходят кандидаты, которые хотя и получили большинство по сравнению с другими кандидатами, но имеют за собой поддержку меньшинства избирателей (отсюда и "власть меньшинства"). В связи с этим предлагается, опять-таки не меняя принципов системы, либо повысить порог явки избирателей до 50-55% числа зарегистрированных, либо ввести обязательное голосование. Есть и иное предложение: для того чтобы привлечь избирателей на голосование, следует оплачивать их явку на выборы, поскольку они пожертвовали своим выходным днем "ради государства".

Во-вторых, есть предложения о коренной ломке существующей избирательной системы: отказу от выборов по партийным спискам (той части выборов, в соответствии с которой избирается половина депутатов Думы - 225), об отказе от принципа относительного мажоритаризма (остальные 225) и о переходе целиком к мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства в два тура.

Эти предложения имеют разную ценность. Значительное повышение порога явки избирателей иным путем, кроме введения обязательного голосования (о нем мы скажем ниже), практически нереально. Призывов и разъяснительных мероприятий использовалось достаточно, результата нет, да его, видимо, и не будет, пока население не поверит своей власти. В настоящее время на выборах законодательных собраний субъектов Федерации, муниципальных органов зачастую не удается достигнуть явки и тех 25% избирателей, которые сделали бы выборы состоявшимися. Даже в Санкт-Петербурге, городе с известными культурными традициями, приходилось повторно назначать даты новых выборов. Во Владивостоке в октябре 1998 года выборы из-за неявки избирателей не состоялись в 14-й раз. Вряд ли положение изменится, если мы напишем в законе 55% вместо 25%. Будет лишь хуже: там, где сейчас выборы все-таки проходят, они будут бесконечно переноситься на новую дату. и уже не 14, а, может быть, 140 раз и могут в принципе никогда нс состояться. В условиях тоталитарного режима, когда было вытравлено чувство гражданственности, человек трактовался как "винтик" (выражение И. Сталина) партийно-государственной машины, люди ходили на выборы из-за боязни нежелательных последствий (по работе. обвинений в антисоветизме и т.д.), хотя никаких юридических санкций за отказ голосовать не предусматривалось. Нередко статистика стран тоталитарного социализма давала данные о 99,9% участия в выборах при поголовном голосовании "за" единственного кандидата в бюллетене, а в Северной Корее (КНДР), когда избирали президентом Ким Ир Сена, - даже о 100%-ной явке и 100% голосующих "за". По всей стране не нашлось ни одного человека, который не мог не пойти на выборы любимого вождя. В современных условиях психологических и иных методов тоталитарного принуждения уже нет и при всей ущербности российской демократии вряд ли к ним заставят вернуться. Поэтому, с точки зрения авторов некоторых предложений, остается только одно - юридическое, государственное принуждение - санкции за неучастие в выборах.

Правда, можно пойти по пути стран англосаксонского права: не устанавливать никакой планки явки на выборы, как это существует в Великобритании, США, Индии, Австралии и других странах. Теоретически (на практике так не бывает) выборы могут считаться состоявшимися, если придет голосовать хотя бы один избиратель. Им, кстати сказать, может быть и один из кандидатов по избирательному округу (выборы осуществляются по одномандатным избирательным округам) - он тоже избиратель. Выборы к тому же в этой группе стран в отличие, например, от России могут быть неальтернативными: если соперников нет, единственный в округе кандидат объявляется избранным без голосования. Так нередко бывает в Индии. После завершения срока регистрации кандидатов задолго до даты выборов Центральная (национальная) избирательная комиссия объявляет избранными без голосования кандидатов, у которых не было соперников. При таком способе выборы всегда будут состоявшимися, он избавляет избирателей от хлопот второго тура, а государство - от излишних затрат. Вряд ли, однако, этот способ пригоден в современной России, даже как частный, в отдельных округах. Опыт безальтернативных "выборов без выбора" хорошо знаком гражданам России (правда, по иной схеме: в бюллетенях все же был один кандидат), практически к нему нет возврата. Ликвидация всякого процента явки избирателей в условиях современной России, когда авторитет власти и выборов очень низок, действительно может привести к тому, что на выборы явится только сам кандидат.

Предлагаемое некоторыми авторами введение обязательного голосования, конечно, резко изменит современную картину, приведет к большому увеличению числа голосующих. Там, где оно вводилось, явка избирателей иногда возрастала до 90%, ибо неучастие в выборах зарегистрированных избирателей наказуемо (вопроса об обязательной и необязательной регистрации в списках мы в данном случае касаться не оудем, заметим только, что в отличие от обязательного голосования необходимость регистрироваться в списках избирателей для граждан не существует, это обязанность ¦1 некоторых странах должностных лиц и органов, составляющих такие списки). Санкции за неявку на голосование различны (мы также не касались вопроса о правомерности такого рода санкций, ограничиваясь самим их фактом). Иногда наказание ограничивается лишь тем, что у здания суда или мэрии вывешивается список абсентеистов - граждан, не выполняющих свой гражданский долг в соответствии с законом, не явившихся голосовать. Это мера общественного порицания, используемая, например, в Бельгии. Более серьезным наказанием является штраф, налагаемый на абсентеистов только по постановлению суда (обычно судьей единолично). В некоторых странах он невелик (в пересчете на доллары США - около 1 долл. в Египте), хотя для африканского бедняка, который живет за счет натурального хозяйства, и такая оплата может стать весьма значительной. Дешевая ежедневная лепешка, которую египетский бедняк мог купить в государственном магазине, стоила в пересчете несколько центов, для некоторых она была единственной пищей в день. В Турции штраф уже больше - около 14 долл. США, а в Люксембурге, где жизненный уровень значительно выше, штраф за нервую неявку составляет 80 долл. США, за вторую - 240. Это уже весьма ощутимо и для состоятельного люксембуржца. Более суровым, особенно для служащих "среднего класса" (предпринимателей, фермеров или рабочих эта мера затрагивает в меньшей степени), является лишение избирательных прав (обычно ненадолго) по постановлению суда. Теоретически само по себе лишение может показаться не имеющим значения для такого избирателя: он и сам по себе не ходит на выборы. Однако оно влечет за собой то следствие, что "лишенец" не может оыть принят на государственную и муниципальную службу, даже на "простую" (а не только классифицированную), например учителем в школу, содержащуюся на средства муниципального (местного) бюджета. С прежней службы, конечно, не увольняют, но возможности выбора нового места работы становятся весьма ограниченными для определенных категорий лиц. В отдельных странах используются и более суровые наказания. В Пакистане, когда на референдуме (плебисците) речь шла об исламизации страны и одновременно о голосовании за единственную кандидатуру президента-генерала Зия уль-Хака, появившимся грозило непродолжительное тюремное заключение. Итак, принудительными мерами можно, конечно, обеспечить высокую явку избирателей к урнам, в этом сторонники введения обязательного голосования в России нравы. Но это будет лишь формальное большинство, арифметическая "власть большинства", оцененная к тому же лишь с точки зрения явки избирателей, а не результатов голосования (о недостатках в определении результатов мы скажем ниже). При обязательном голосовании придут голосовать лица, которым безразлично, за кого голосовать. Они формально выполнят свою гражданскую обязанность. Не будь санкций, они не пошли бы на выборы. Вряд ли такая мера будет с энтузиазмом воспринята гражданами России: память о добровольно-принудительном голосовании за советскую власть еще жива.

Предложение ввести вознаграждение за участие в выборах, т.е. использовать метод не кнута, а пряника, напротив, будет поддержано большинством. Но вряд ли оно практически осуществимо. Правда, есть карликовое государство Андорра ( несколько десятков тысяч жителей), где голосующему избирателю в награду выдается стакан вина или одна песета. Вряд ли даже несколько большая оплата привлечет российских избирателей. Выдать же такое вознаграждение, за которое наш избиратель пошел бы голосовать, государство в условиях современного кризиса не и состоянии. А если бы даже было в-состоянии, возникает вопрос о роли такой меры в процессе воспитания гражданственности. Ведь в таком случае тоже идет покупка голосов избирателей, только это делают не кандидаты, а государство. Встает и другой вопрос. Некоторые сторонники такой меры заявляют, что-она будет вознаграждением за потерянное время выходного дня. Это серьезный довод например, для дачников, лиц, которые желали бы отправиться за город. Но если человек никуда не собирался выезжать и тратит на процедуру голосования, скажем, полчаса или час (даже в сельской местности избирательный участок расположен в близлежащей школе), то каков же должен быть размер компенсации?

Главное, однако, состоит не в этом. Все нововведения в российском избирательном законе, даже если они когда-нибудь будут приняты, при сохранении принципов существующей избирательной системы не приведут даже с юридической точки зрения к "власти большинства". Возьмем простой пример. Допустим, нам удалось (путем обязательного голосования или введения большого вознаграждения) обеспечить в стране и в каждом отдельно взятом избирательном одномандатном округе явку 100% избирателей. Одномандатных округов по выборам в Государственную Думу. как говорилось, половина - 225. Опять-таки допустим, что в нашем округе баллотировались 10 кандидатов на одно место, а на последних выборах в Думу в 1999 году было по 17, 19, а в одном округе даже 20 кандидатов [5¦. Среди 10 кандидатов 8 получают по 10% голосов избирателей, 9-й кандидат - 9%, а 10-й - 11%. Избран будет последний, хотя по существу против него голосовали 89% избирателей. Если же учесть, что выборы признаются состоявшимися при явке 25% избирателей, то, следовательно, при десяти кандидатурах депутат может быть избран лишь тремя процентами избирателей округа, т.е. выражать интересы 3% его населения, а при 20 кандидатах - несколько более сотой части. Нечто подобное (хотя не в такой степени) было с избранием в Думу упомянутого выше Мавроди. А потом мы удивляемся: как же так получилось? "Ведь хотели как лучше, а получилось как всегда". Это изречение В. Черномырдина всегда будет преследовать нас, если мы будем думать потом, а не сначала. А думать надо заранее, когда мы принимаем закон об избирательной системе. Государственная Дума приняла указанные выше поправки, а затем и новый закон (1999 г.), но принцип избрания половины депутатов по мажоритарной системе относительного большинства остается. А это значит, что при обилии партий и кандидатов мы не приблизимся даже к формальному представлению о "власти большинства", существующему в англосаксонских странах, где практически борются за власть только две партии и где результаты голосования не дают разброса голосов не только по 20, а иногда даже по 5 кандидатам.

В документе, исходящем от Президента РФ, вносится радикальное предложение: ликвидировать мажоритарную систему относительного большинства, упразднить пропорциональную систему (выборы по спискам партий или избирательных объединений), в соответствии с которой избирается вторая половина депутатов Государственной Думы, и перейти целиком к мажоритарной системе абсолютного большинства в два тура [4]. В первом туре при этой системе избранными считаются те кандидаты. которые получат большинство голосов, поданных избирателями и признанных действительными, т.е. по меньшей мере 50% + 1 голос. Во втором туре (он иногда проводится через неделю, чаще - через две после первого тура) вновь на голосование избирателей предлагаются кандидатуры. При данной системе это могут быть лишь дна кандидата, набравшие в первом туре больше голосов по сравнению с другими кандидатами (так обстоит дело на президентских выборах в России, но такой порядок можно ввести, и это существует в некоторых странах, для парламентских выборов), а могут быть три-четыре кандидата, получившие в первом туре определенное, установленное законом количество голосов (например, 12,5% во Франции или в Шри-Ланке). Поскольку в первом туре голоса при многопартийной системе тоже "разбиваются" между разными кандидатами, во Франции на голосование во втором туре, как правило, не предлагается более трех кандидатов. В любом случае подсчет голосов и определение победителей во втором туре производятся по мажоритарной системе относительного большинства. В первом туре обычно замещается небольшое число депутатских .мандатов: мало политиков, которые опираются на поддержку большинства избирателей. Победители по существу определяются во втором туре. В данном случае число голосов, поданных за каждого победителя, нередко близко к половине, но почти никогда это не бывает 50% + один голос (если кандидатов два, то бывает голосование "против всех" и недействительные бюллетени, если больше двух - голоса "разбиваются"). Поэтому, даже если не учитывать "вынужденный" выбор избирателя во втором туре (в первом туре он, возможно, голосовал иначе), такая система тоже может не дать арифметической "власти большинства". К тому же эта система всегда связана с отвлечением избирателей от их текущих дел на голосование во второй раз, она дорого обходится бюджету. Особенно дорого обходятся дополнительные выборы. По данным бывшего председателя Центральной избирательной комиссии А. Иван-чеико, затраты на один мандат при дополнительных выборах втрое превышают затраты на основных [6, 7].