321 (Прокурорский надзор в Российской Федерации), страница 3

ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Общие принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации

Системообразующими элементами организации и деятельнос­ти органов прокуратуры являются положенные в их основу прин­ципы. В качестве принципов имеются в виду основополагающие начала, определяющие сущность и предназначение прокурорской системы.

Основные принципы организации и деятельности прокуратуры закреплены в ст. 129 Конституции РФ. В ч. 1 указанной статьи и в п. 1 ст. 4 Закона о прокуратуре РФ называются принципы единства прокурорской системы, ее централизации и как одно из ее прояв­лений — подчиненности нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Принцип единства означает, что все территориальные и специ­ализированные прокуратуры, действующие на территории Рос­сийской федерации, составляют единую систему. Поэтому созда­ние и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не вхо­дящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускаются (п. 3 ст. 11 Закона о прокуратуре РФ). Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отношений от имени Российской Федерации в целом как единой федеральной системы. Каждый прокурор наделен в пределах своей компетен­ции едиными полномочиями и правовыми средствами их реализа­ции. Так, любой прокурор, от районного до Генерального, вправе и обязан реагировать на выявленный незаконный правовой акт, при­нятый органом, на который распространяется его компетенция. Для устранения таких нарушений используются одни и те же пра­вовые средства: внесение протеста, представления и др. Такие акты имеют одинаковую обязательную юридическую силу и подлежат исполнению соответствующими органами и должностными лица­ми. Действие принципа единства проявляется также в том, что вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, принять на себя исполнение обязаннос­тей нижестоящего прокурора, изменить или отменить любое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных в законе.

Централизация системы органов прокуратуры проявляется в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ. Генеральный проку­рор РФ назначает на должность прокуроров субъектов Федерации по согласованию с органами власти этих субъектов. Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность только Генеральным прокурором. Не­зависимо от порядка назначения все прокуроры освобождаются от должности Генеральным прокурором; они подчинены и подот­четны ему. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих и осуществляют контроль за нею. Приказы, указа­ния, распоряжения, положения и инструкции, которые издает Ге­неральный прокурор по вопросам организации деятельности сис­темы прокуратуры, обязательны для исполнения всеми работни­ками органов и учреждений прокуратуры (п. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре РФ).

Принцип независимости органов прокуратуры состоит в том, что все свои функциональные решения и действия (по осуществле­нию надзора, расследования преступлений и др.) каждый прокурор и следователь осуществляют только на основе закона, материалов проверок и расследований, проводимых в соответствии с требова­ниями полноты, всесторонности и объективности их проведения, и внутреннего убеждения.

Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государ­ственной власти, органов государственной власти субъектов Феде­рации, органов местного самоуправления, политических партий, других общественных объединений или их представителей на про­курора или следователя с целью повлиять на принимаемое им ре­шение или воспрепятствовать его деятельности влечет установлен­ную законом ответственность (дисциплинарную, административ­ную, а также меры различного характера, применяемые в судебном порядке)⁰.

Принцип гласности означает открытость деятельности органов прокуратуры, доступность ее для граждан, средств массовой ин­формации. Посредством реализации этого принципа общество осуществляет контроль за деятельностью органов прокуратуры. В порядке обратной связи обеспечение принципа гласности повы­шает уровень информированности населения о состоянии закон­ности и деятельности прокуратуры по обеспечению прав и свобод

граждан и как одно из следствий — позволяет им обращаться в органы прокуратуры. При этом граждане, средства массовой ин­формации сообщают об известных им фактах правонарушений. В результате последовательное соблюдение принципа гласности активно работает на процесс укрепления законности.

Нормативное ограничение принципа гласности в деятельности органов прокуратуры определяется конституционными требова­ниями, а также нормами федерального законодательства. Согласно ч. 1 ст. 23 Конституции РФ «каждый имеет право на неприкосно­венность частной жизни, личную и семейную тайну». В п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре говорится о законодательстве РФ, о государ­ственной и иной специально охраняемой законом тайне. Перечень сведений, относимых к государственной тайне, установлен Зако­ном РФ «О государственной тайне» (ст. 5)⁰. Существуют различные виды служебной тайны — следственная, тайна совещательной комнаты в суде, нотариальная, врачебная и т.п. Специально охра­няемыми законом являются коммерческая тайна и ее различные разновидности: банковская (ст. 857 ГК РФ), тайна страхования (ст. 946 ГК РФ), а также военная тайна.

Разглашение охраняемой законом тайны влечет установленную законом материальную (в судебном порядке), дисциплинарную или уголовную ответственность (ст. 183 УК — незаконное получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую или банков­скую тайну; ст. 283 УК — разглашение государственной тайны; ст. 310 УК — разглашение данных предварительного следствия и др.).

На органы прокуратуры возложена обязанность информиро­вать властные структуры Федерации и ее субъектов, а также орга­ны местного самоуправления и население о состоянии законности. Это связано со спецификой надзорной и следственной деятельнос­ти органов прокуратуры, в результате которой она осведомлена о состоянии законности практически во всех сферах правовых отно­шений, а также с тем обстоятельством, что прокуроры осуществля­ют координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и при этом получают от них необходимую информацию. Такая информация представляется органам власти и местного самоуправления и по отдельным видам правонарушений или их группе в правовой форме путем внесения представлений прокурором или следователем по уголовному делу.

Одно из проявлений этого принципа — ежегодное представле­ние Генеральным прокурором РФ палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклада о состоянии законности и правопо­рядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. Ниже­стоящие прокуроры представляют такую информацию органам власти субъектов Федерации, местного самоуправления. Все про­куроры представляют информацию средствам массовой информа­ции, выступают на страницах печати, а также с лекциями и докла­дами перед населением.

Принцип политической независимости (внепартийности) про­курорских работников сформулирован в п. 4 ст. 4 Закона о прокуратуре РФ. Он состоит в том, что прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих по­литические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих поли­тические цели, и их организаций в органах и учреждениях проку­ратуры не допускается.

Еще одной конкретизацией принципа независимости является недопустимость совмещения прокурорскими работниками своей деятельности с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельнос­тью. Совмещение с оплатой устраняет экономическую, материаль­ную независимость прокурорского работника. Безвозмездное со­трудничество с властными, коммерческими и иными структурами, особенно связанное с выработкой и принятием решений, норма­тивных и иных актов, также способно повлиять на объективность и принципиальность последующих действий прокурорского работ­ника по устранению правонарушений. Исключение составляет преподавательская, научная и творческая деятельность, которая может осуществляться на договорной, контрактной или разовой, эпизодической основе⁰.

Принцип законности является важнейшим общеправовым началом деятельности всех субъектов правоприменения. Особое значение соблюдение законности имеет для деятельности государственного аппарата, органов власти всех уровней, органов местного самоуправления. Для прокуратуры принцип законности выступает главенствующим в ее деятельнос­ти, поскольку она направлена на обеспечение исполнения законов. Это главная цель прокуратуры — обеспечение верховенства зако­на, единства и укрепления законности.

Принцип законности в деятельности прокуратуры означает, что деятельность эта направляется на неуклонное соблюдение законов и иных правовых актов всеми органами государства, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, иными субъектами правоприменения, а также на соответствие законов и иных нормативных актов объективным потребностям регулирования общественных отношений. Послед­нее требование обеспечения законности для прокуратуры несколь­ко осложнено, поскольку согласно Конституции РФ 1993 г. Гене­ральный прокурор РФ не наделен правом законодательной иници­ативы. Такими возможностями обладают ряд прокуроров субъек­тов Федерации в соответствии с их конституциями или уставами (основными законами) в соответствующем законодательном (пред­ставительном) органе. В целом прокурорская система реализует эту задачу согласно полномочиям по участию в правотворческой деятельности (ст. 9 Закона о прокуратуре РФ). Законность в дея­тельности прокуратуры означает также ее направленность на обеспечение верховенства закона и иерархичности права, соблю­дение установленных Конституцией и законом прав и свобод граж­дан, установленного порядка поддержания законности в деятель­ности правоохранительных органов.

Принцип законности проявляется в том, что различные аспекты организации и деятельности органов прокуратуры должны быть урегулированы в законодательном порядке наиболее полным и точ­ным образом. Для прокуратуры соблюдение этой стороны данного принципа приобретает особый характер, так как ее основной функцией является надзор за исполнением законов.

Принцип законности означает обеспечение ее требований в де­ятельности самих органов прокуратуры. Этой задаче способствует совокупность норм, составляющих требования к лицам, назначае­мым на должности прокуроров и следователей, касающиеся их профессиональных и моральных качеств, уровня образования, ряда возрастных цензов для лиц, замещающих должности прокуро­ров, а также порядок назначения на должности, аттестации проку­рорских работников.

2. Внутриорганизационные принципы деятельности органов прокуратуры

В деятельности органов прокуратуры используются в качестве организационных, определяющих начал зональный и предметный принципы.

Зональный принцип означает такую организацию работы, когда весь объем работы, возложенный на структурные подразде­ления, распределяется между оперативными работниками по тер­риториальным зонам.

В прокуратурах субъектов Федерации в состав зоны в зависи­мости от объема работы включаются прокуратуры одного или не­скольких районов и городов. Прокурор отдела (управления), за ко­торым закреплена соответствующая зона, в пределах компетенции прокурора области и применительно к определенной отрасли надзора, контролирует исполнение законов, приказов и указаний Ге­нерального прокурора РФ, изучает в этих целях состояние закон­ности в регионе и организацию работы органов прокуратуры. Для этого он систематически знакомится со статистикой, планами ра­боты, докладами, обобщениями, обзорами и т.д. На основе анализа он вносит предложения о направлении городским и районным про­курорам указаний об устранении недостатков и о совершенствова­нии работы; участвует в проведении проверок работы прокуратур, входящих в зону, и оказывает практическую помощь; изучает по­ложительный опыт и предлагает его для распространения; контро­лирует выполнение данных им указаний; принимает участие в работе по повышению квалификации прокуроров и следователей районных (городских) прокуратур, дает им индивидуальные зада­ния; поддерживает постоянные контакты с зональными прокуро­рами других подразделений данной прокуратуры.

На основе зонального принципа организации работы осущест­вляется прокурорский надзор: на разрешение жалоб, заявлений и обращений граждан и организаций; на участие в кассационной инстанции по делам, рассмотренным судами соответствующих районов, и т.д. Поэтому зональный прокурор располагает обшир­ной и всегда свежей информацией о состоянии законности в регио­не, об организации работы в горрайпрокуратурах своей зоны, что позволяет осуществлять квалифицированное руководство ниже­стоящими органами.

Наряду с зональным в органах прокуратуры применяется пред­метный принцип. Термин «предметный принцип» происходит, по существу, от понятия предмета прокурорского надзора и означает такую организацию работы, когда критерием распределения обя­занностей между прокурорами служат сферы правового регулиро­вания, т.е. определенные группы законов и иных нормативных актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура. для подразделений и должностных лиц, не осуществляющих над­зор за точным и единообразным исполнением законов, в качестве предмета ведения выступают основные участки их деятельности.

Предметный принцип организации работы преследует цель со­средоточить усилия всех структурных подразделений на решении важнейших, приоритетных задач, стоящих перед органами проку­ратуры в целом. Применение этого принципа позволяет накапли­вать, обобщать и реализовывать информацию по определенной проблеме укрепления законности и исполнению конкретных за­конов.