120651 (Парламенты зарубежных стран), страница 3

В зависимости от того, каков объем законодательной компетенции парламента, мы можем выделить три ее вида: неограниченная, абсолютно ограниченная и относительно ограниченная.

В качестве примера неограниченной компетенции парламента можно привести – Британский Парламент, о котором говорили, что он может все, кроме превращения женщины в мужчину и наоборот. Верховенство данного вида парламентов предполагает: 1) верховенство законодательства по любым вопросам (никто, кроме Парламента, не должен обладать правом издавать законы, а законы выше по своей юридической силе, чем любые другие нормативно-правовые акты органов власти); 2) право утверждать государственный бюджет; 3) коллективную ответственность Правительства перед Парламентом; 4) право утверждать судей; 5) отсутствие других подобных конкурирующих властей. Конституция Японии 1946 года, установившая в ст. 41, что «Парламент является высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства». Примером абсолютной неограниченной компетенции так же могут служить Италия, Ирландия, Греция.

Примером абсолютно ограниченной компетенции можно привести французскую Конституцию, в ст. 34, 35, 49 которой дается точный перечень вопросов, по которым только Парламент может принимать законы. Любые остальные вопросы принадлежат рассмотрению главным образом правительству. Сюда также входят парламенты преимущественно федеративных государств, чьи конституции четко разграничивают права федерации и ее субъектов. Так, при определении компетенции Конгресса США Конституция закрепила за ним не законодательную власть вообще, а только предоставленную ею. Более того, в разд. 9 ст. I установлен тот круг вопросов, по которым Конгресс не может принимать законов. Абсолютно ограниченная компетенция парламентов встречается и во многих развивающихся странах. Ряд из них (Сенегал, Габон, Мадагаскар и др.) бывшие раннее колониями Франции, восприняли французскую конституционную модель с абсолютным ограничением даже законодательной компетенции парламента.

Чаще встречается относительно ограниченная компетенция парламентов. Её составляют парламенты, рамки ограниченной законодательной компетенции которых довольно подвижны. Это парламенты некоторых федераций (ФРГ, Индия, Малайзия), где имеется совместная законодательная компетенция федерации и ее субъектов. В тех унитарных государствах, в которых созданы автономные образования, объем законодательных прав парламента, как правило, не определен. Однако в законе установлен перечень вопросов, входящих в компетенцию этих автономных образований (Дания, Испания, Финляндия). По ним не может законодательствовать парламент государства. При этом Генеральные кортесы Испании, например, обладают возможностью передавать и некоторые свои законодательные права региональным автономным объединениям.

Не которые ученые вводят еще один класс парламентов «консультативные», которые существуют в некоторых мусульманских странах. Иногда они принимают законы с одобрения монарха, иногда вообще не могут издавать законы (в ОАЭ, например, хотя существует назначаемое Национальное собрание, акты же, имеющие силу закона, издает Совет эмиров). В Саудовской Аравии подобные акты издает король (после обсуждения в Консультативном совете – совете аш-шура), но они не называются законами, так как считается, что важнейшие отношения, являющиеся предметом законов, уже урегулированы в священных книгах – Коране и сунне.

Следует отметить, что даже в тех странах, парламенты которых имеют абсолютно неограниченную законодательную компетенцию, эта компетенция на практике стала уже. В современный период ограничение законодательных прав парламентов происходит и в связи с вступлением многих стран в различные союзы и блоки, особенно такие, которые имеют тенденцию к преобразованию или преобразованы в конфедеративные формы объединений, например Европейский Союз.

Контроль над деятельностью правительства входит в компетенцию практически всех парламентов независимо от форм правления; последнее влияет лишь на объем данного полномочия. Контрольная функция может быть либо прямо закреплена в законодательстве, либо быть одной из процедур парламента. Например, Конституция швейцарского Союза 1874 г. Возлагает на Федеральное собрание (парламент) полномочия высшего контроля над федеральной администрацией и федеральной юстицией (п.11 ст.85).

Объектом парламентского контроля обычно является исполнительная власть, однако этот контроль может распространяться и на главу государства, на судебную власть, на вооруженные силы и т.п. Контроль над исполнительной властью носит политический характер (хотя и осуществляется в юридических формах). Это означает, что предметом контроля выступает политическая деятельность правительства. В отношении других объектов характер контроля является чисто юридическим.

Основными методами осуществления парламентского контроля являются:

1.Постановка вопроса о доверии правительству или отдельным министрам - применяется в парламентарных странах, где правительство несет ответственность перед парламентом (как правило, перед нижней палатой). В современных условиях применяется довольно редко.

2.Интерпелляция - это обращение к правительству относительно мотивов его деятельности, его дальнейших действий по вопросам, относящимся к определенным аспектам правительственной политики.

Интерпелляция широко используется в парламентской деятельности многих стран (Италия, Финляндия, Япония, Бельгия). Правительство, как правило, может отказаться отвечать на запрос, но с обязательной мотивировкой отказа.

3.Вопросы устные и письменные. Широко используются парламентариями. Например, в парламенте Великобритании это наиболее часто практикуемая процедура. Ответы министров на устные вопросы депутатов заслушиваются ежедневно, кроме пятницы. Ответы на письменные вопросы публикуются в официальных отчетах о парламентских дебатах. Ответами на вопросы открывается заседание. Два раза в неделю (вторник и четверг) на вопросы в течении 15 минут отвечает премьер-министр, в остальные дни - другие министры.

Резолюция порицания отличается от вотума недоверия тем, что вносится по предложению палаты. Во Франции (ст.49 Конституции) - это наиболее грозное оружие парламента. Для ее принятия необходимо абсолютное большинство голосов членов, составляющих Национальное собрание.

Это право в странах с двухпалатной системой парламентов обычно принадлежит нижней палате. Однако использование такой формы контроля, как правило, связано с различными ограничениями. Нередко в регламентах содержится требование внесения резолюции недоверия определенным числом депутатов, устанавливается запрет повторного внесения ее в течение определенного срока, например на той же сессии (Франция), резолюция снимается при постановке правительством вопроса о доверии и т.д.

Следует также отметить, что применение этой формы контроля является неэффективным там, где правительство опирается на поддержку парламентского большинства. Кроме того, вотуму недоверия оно может противопоставить роспуск парламента. Иногда простая угроза роспуска заставляет депутатов, опасающихся за исход новых выборов, оказывать поддержку правительственным мероприятиям.

1. Деятельность расследовательских комитетов и постоянных комиссий. В случае, представляющем особый общественный интерес, парламент (или его палаты) могут проводить парламентское расследование, для него создается парламентская комиссия, обладающая практически неограниченными возможностями получения интересующих ее сведений, а, следовательно, и контроля. Особенно эффективна в этом отношении деятельность финансовых комиссий. Контрольными правами наделены, например, постоянные комитеты Сената США, шведского Риксдага, комиссия Бундестага по вопросам обороны, комиссии по иностранным делам некоторых парламентов.

2. Обсуждение основных направлений правительственной политики, бюджета и отчета о его выполнении, а также других специальных органов парламента и особых должностных лиц, назначаемых парламентом или его палатами.

3. Для осуществления своих контрольных полномочий парламенты могут создавать особые органы и назначать специальных должностных лиц: ревизоров, контролеров, омбудсманов, уполномоченных и др. Так, в целях проведения финансового контроля и контроля над управлением государственным имуществом в Польше, Болгарии, Румынии, Венгрии созданы Счетные (контрольные) палаты. Те же функции возложены в ряде стран на парламентских ревизоров. Они регулярно докладывают парламентам о результатах своих проверок.

Назначение референдума - не слишком частое конституционное полномочие парламента; компетенция в этой области носит либо исключительный, либо альтернативный характер.

Полномочия парламентов давать согласие на установление налогов и других источников государственных доходов и определять ассигнования на государственные нужды являются финансовой функцией.

Что касается бюджета, то первоначально значение его заключалось лишь в установлении общих сумм расходов. Затем парламенты получили право контроля за их использованием. В более позднее время парламенты уже стали обладать правом определять в бюджете, как должны расходоваться выделяемые средства, запрещать перераспределение средств из одной статьи в 'другую. В некоторых странах в бюджет стали включаться и источники финансирования расходной части. Отчет об исполнении бюджета позволяет контролировать выполнение этого плана.

В ограничении финансовых прав парламентов заинтересован банковский и промышленный капитал, который использует государственную казну как дополнительный источник обогащения, получая выгодные государственные заказы, субсидии, кредиты, финансовые гарантии и др.

Однако степень полноты использования парламентами своих финансовых прав часто зависит от расстановки в них политических сил. Там, где правительство не опирается на поддержку парламентского большинства, депутаты, к правило, подвергают проекты бюджетов серьезному обсуждению, вносят в них многочисленные поправки, более полно используют контрольные полномочия парламентов. Но при всех обстоятельствах приоритетом в этих вопросах обладает правительство, так как оно, подготавливая проект бюджета, опирается на квалифицированный административный аппарат, который владеет необходимой информацией, чего не имеют депутаты.

Следует в то же время отметить, что часть финансовых прав парламентов стран, входящих в Европейский Союз, перешла к его органам. Это касается, например, установления таможенных пошлин и некоторых других сборов.

В области обороны и внешней политики права парламента ограничены в наибольшей степени, хотя и не во всех странах. Так, Сенат США оказывает значительное влияние на внешнеполитическую деятельность Президента. Парламент, как правило, наделен исключительной компетенцией в вопросах войны и мира.

Некоторые конституции содержат при этом определенную оговорку. Так, Конституция Польши устанавливает: "Сейм может принять решение о состоянии войны только в случае вооруженного нападения на Польскую Народную Республику или если из международных договоров вытекает необходимость совместной обороны от агрессии".

Совсем иначе подходит к вопросам войны Конституция Японии. Согласно ее ст. 9 провозглашается отказ от войны, от угрозы или применения вооруженной силы как средства разрешения международных споров.

Помимо указанных выше прав парламенты решают вопросы о выделении ассигнований на оборону, о разрешении или запрещении нахождения иностранных войск на территории страны, о вхождении страны в военные союзы, об условиях призыва на военную службу и ряд др.

Как правило, парламентам предоставлено право ратификации и денонсации международных договоров. При этом в одних странах это относится ко всем договорам (США, Япония), в других - к наиболее важным (Франция, Италия, ФРГ, Венгрия).

Ратификация - это утверждение высшим органом государства международного договора, после чего этот договор приобретает юридическую силу. И, напротив, денонсация - в установленной форме волеизъявление государства, направленное на расторжение договора. В настоящее время в мировом сообществе утвердился принцип примата международного права. Это означает, что международные договоры, ратифицированные и опубликованные, в большинстве стран являются частью внутреннего права. Однако ратификация (как и денонсация) одновременно является институтом внутреннего права, так как только оно определяет, какие органы государств уполномочены ратифицировать договоры. Как правило, такими органами являются главы государств и парламенты.

Для оценки роли парламентов в данной области важен также вопрос о том, может ли парламент влиять на содержание договора. Так, регламент Национального собрания Франции не разрешает голосования, но отдельным статьям договора и внесения в него поправок, оно может лишь одобрить или отклонить законопроект о ратификации. Аналогичные ограничения имеются и в других странах. В США, напротив, Сенат в резолюции о ратификации может вносить любые поправки и дополнения к отдельным статьям международного договора.

От ратификации следует отличать "дачу согласия" — форму, закрепленную в конституциях Италии, Испании, Дании. Она может быть предварительной (дача согласия на заключение соглашения) и последующей (одобрение уже заключенного соглашения).

В некоторых странах для договоров, затрагивающих территориальную целостность государства, требуется помимо решения парламента проведение плебисцита (Исландия).

Внешнеполитическая деятельность правительства формально является предметом обсуждения в парламенте. Но в действительности до сведения парламента чаще всего доводятся лишь общие принципы правительственной политики. В большинстве стран парламент не имеет действенных рычагов для оказания влияния на формирование внешней политики. Роль представительного органа заключается в основном "в одобрении и подтверждении" деятельности правительства, а не в ее направлении.

Однако такое положение характерно не для всех государств. К числу стран, где имеются действенные формы воздействия на внешнюю политику, относятся Скандинавские страны. Наряду с проведением общих дискуссий в парламентах по этим вопросам они создали специальные органы контроля за внешней политикой правительств. Так, в Швеции это — специальный Внешнеполитический комитет, состоящий из депутатов и номинально возглавляемый королем. С данным органом правительство консультируется предварительно по всем наиболее важным внешнеполитическим вопросам. Оно постоянно информирует комитет о всех своих шагах в указанной области.