ref-19987 (Становление налоговой системы в начале 90-х годов в России), страница 3

1.5 Исковая давность

Срок исковой давности по претензиям, предъявляемым к физичес­ким лицам по взысканию налогов в бюджет, был установлен в три года. При этом по налогам с юридических лиц бесспорный порядок взыскания недоимок мог быть применен в течение шести лет с момен­та образования недоимки.

Действие системы налогообложения без изменения устанавлива­лось вплоть до принятия высшим законодательным органом специального решения о налоговой реформе в соответствии с Законом РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации».

Инструкции и методические указания по применению законода­тельства о налогах издавались ГНС по согласованию с Министерст­вом финансов РФ.

Контроль за правильностью и своевременностью взимания в бюд­жет налогов осуществлялся налоговыми органами в соответствии с действующим налоговым законодательством.

В соответствии с Законом об основах налоговой системы по уров­ню государственной власти российские налоги подразделяются на следующие группы:

а) федеральные налоги;

б) налоги республик в составе Российской Федерации и налоги краев, областей, автономной области, автономных округов;

в) местные налоги.

Компетенция органов государственной власти в решении вопросов о налогах до принятия и введения в действие части второй Налогово­го кодекса определяется в соответствии с Законом об основах налого­вой системы и другими законодательными актами.

Органы государственной власти всех уровней не вправе были вво­дить дополнительные налоги и обязательные отчисления, не преду­смотренные законодательством РФ, равно как и повышать ставки ус­тановленных налогов и налоговых платежей (в редакции Закона РФ от 16 июля 1992 г. № 3317-1).

Глава 2. Налоговые органы в 1990-е годы

2.1. Реорганизация налоговых органов РФ.

Уже в период СССР в связи с переходом к рыночным реформам возникает необходимость в возрож­дении налоговых органов. Постановлением СМ СССР от 24 января 1990 г. «О Государственной налоговой службе» в системе Министер­ства финансов СССР создается Главная государственная налоговая инспекция (ГГНИ), в республиках, областях и районах — государст­венные налоговые инспекции (ГНИ). 21 мая 1990 г. принимается Закон СССР «О правах, обязанностях и ответственности государст­венных налоговых инспекций». 26 июля того же года постановлением СМ СССР утверждается Положение о Государственной налоговой службе (ГНС). Главной задачей ГНС был установлен контроль за со­блюдением законодательства о налогах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджет государственных налогов и других платежей.

В соответствии с Указом Президента России от 31 декабря 1991г. № 340 «О Государственной налоговой службе Российской Федерации» ГНС РФ была выведена с 1 января 1992 г. из состава Минфина России и стала центральным органом государственного управления, подчиненным Президенту РФ и Правительству РФ. В соответствии с этим Указом сотрудники ГНС обеспечивались в порядке, установленном для работников органов внутренних дел, за счет средств, дополнительно взысканных работниками налоговых органов в результате контрольной работы (в пределах до 10% этих сумм), создавался централизованный фонд социального развития для сотрудников, имеющих классные чины, вводилась форменная одежда. Этим же Указом были утверждены Положение о Государст­венной налоговой службе с определением ее задач, функций, прав, даны гарантии правовой и социальной защиты работников инспек­ций и их семей и Положение о классных чинах работников. ГНС РФ возглавляет руководитель в ранге министра, назначаемый Пре­зидентом РФ. Руководителями ГНС РФ, а затем МНС РФ были И.Н. Лазарев, В.В. Гусев, В.Г. Артюхов, Б.Г. Федоров, Г.В. Боос, А.П. Починок, Г.И. Букаев.

Указом Президента РФ Б.Н. Ельцина от 18 марта 1992 г. было создано Главное управление налоговых расследований (ГУНР) при ГНС РФ. В декабре того же года создаются 88 территориальных уп­равлений и отделов ГУНР с общей штатной численностью 17 тыс. человек. В 1993 г. ГУНР было преобразовано в Федеральную службу налоговой полиции — самостоятельный правоохранительный орган (Закон РФ от 24 июня 1993 г. № 5238-1 «О федеральных органах на­логовой полиции»).

В соответствии с Приказом по ГНС РФ от 29 сентября 1995 г. были произведены реорганизация центрального аппарата и образова­но 26 управлений. В большинстве налоговых инспекций были образо­ваны специальные подразделения, занимавшиеся проблемой сниже­ния задолженности.

Одним из основных организационных мероприятий 1996 г. было учреждение по Указу Президента РФ от 11 октября 1996 г. № 1428 Временной чрезвычайной комиссии при Президенте РФ по укрепле­нию налоговой и бюджетной дисциплины во главе с Председателем Правительства В.С. Черномырдиным. Этот орган (с характерной аб­бревиатурой ВЧК) был создан в связи с невыполнением текущих за­даний по поступлению налогов. Аналогичные комиссии были созданы на местах. Комиссии имели право заслушивать отчеты руководителей и привлекать их к ответственности за несвоевременную и неполную уплату налогов, таможенных и других платежей. В соответствии с по­становлением Правительства РФ от 12 мая 1996 г. № 578 образовыва­ется Комиссия Правительства РФ по совершенствованию налогового законодательства.

В соответствии с Указом Президента РФ от 23 декабря 1998 г. №1635 Государственная налоговая служба Российской Федерации с 1 января 1999 г. была преобразована в Министерство Российской Фе­дерации по налогам и сборам.

В соответствии с постановлениями Правительства РФ от 27 марта 1999г. и 24 июня 1999 г. была утверждена Комиссия Правительства РФ по совершенствованию налоговой системы и обеспечению дохо­дов федерального бюджета во главе с первым заместителем Председа­теля Правительства РФ Н.Б. Христенко.

2.2 Численность.

На 1990 г. общая численность сотрудников ГНС СССР была установлена в количестве 65 тыс. человек. В 1992 г. в соответствии с постановлением Правительства РФ от 8 апреля 1992 г. «Вопросы Государственной налоговой службы Российской Федера­ции» общая численность работников ГНС была доведена до 100 тыс. человек.

В соответствии с постановлением Совета Министров — Прави­тельства РФ от 4 ноября 1993 г. «О совершенствовании деятельности Государственной налоговой службы Российской Федерации» пре­дельная численность работников ГНС была доведена до 200 тыс. чело­век (реально такой численности персонала ГНС никогда не достига­лось).

Постановлением Правительства РФ от 29 июня 1995 г. № 645 «О вопросах Государственной налоговой службы Российской Федера­ции» предельная численность служащих территориальных органов ГНС была установлена в количестве 161 790 человек и центрального аппарата службы — 710 человек.

В 1996 г. произошел существенный отток квалифицированных кадров ГНС как результат ухудшения финансирования налоговых ор­ганов (общая сумма задолженности составила 784,9 млрд. руб.). За год из налоговых органов уволилось около 16 тыс. работников. На конец 1996 г. штатная численность работников ГНС РФ составила 177 тыс. человек.

Укомплектованность службы в 1997 г. составила 187,1 тыс. человек. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 11 марта 1997 г. «Вопросы Государственной налоговой службы Российской Федерации» была проведена работа по упорядочению структуры и распределению штатной численности центрального аппарата. В 1998 г. численность работников налоговых органов была сокращена на 20%; со 197 тыс. человек по состоянию на 1 октября 1998 г. до 156 тыс. человек на 1 января 2000 г.

2.3 Расширение функций налоговых органов.

Законом РСФСР от 21 марта 1991 г. «О Государственной налоговой службе РСФСР» были определены задачи, права, обязанности и ответственность Нало­говых органов. Впоследствии в этот Закон был внесен ряд изменений. В настоящее время этот Закон действует как Закон РФ от 21 марта 1991 г. № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации» (в ре­дакции Федерального закона от 8 июля 1999 г.). В 1992 г. на ГНС РФ были возложены дополнительные функции по сбору платежей в до­рожные фонды.

В 1993 г. на налоговые органы возлагаются обязанности по контро­лю за соблюдением правил использования контрольно-кассовых машин, за полнотой учета выручки денежных средств на предприяти­ях, по наложению на виновных штрафов.

До 1988 г. органом, осуществляющим государственную политику в области производства и оборота спиртосодержащей продукции, был Государственный комитет по обеспечению монополии на алкоголь­ную продукцию. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 17 июля 1998г. «Вопросы Государственной налоговой службы Рос­сийской Федерации» на ГНС РФ было возложено осуществление "функций по вопросам государственной политики в области производ­ства и оборота этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции, лицензирования и контроля за этой деятельностью. Для осуществления налогового контроля в этой сфере и повышения его эффективности указанным постановлением было также разрешено со­здание государственных налоговых инспекций межрегионального и межрайонного уровней. В дальнейшем во всех территориальных нало­говых инспекциях были созданы подразделения по обеспечению госу­дарственной монополии на алкогольную продукцию, налоговых по­ступлений в этой сфере. Для усиления государственного контроля за производством и оборотом этилового спирта в организациях, которые его производили, были созданы постоянно действующие налоговые посты. Отмеченные организационные мероприятия способствовали, с одной стороны, увеличению налоговых поступлений по акцизам и НДС со спиртосодержащей и алкогольной продукции, а с другой сто­роны, выявили необходимость выделения «акцизных подразделений» налоговых органов в качестве самостоятельной вертикально интегри­рованной структуры.

В постановлении Правительства РФ от 27 февраля 1999 г. было указано, что МНС России является федеральным органом исполни­тельной власти, обеспечивающим выработку и проведение единой го­сударственной налоговой политики, взимание налогов и сборов, координирующим деятельность федеральных органов исполнительной власти по вопросам налогов и сборов в РФ, осуществляющим государственный контроль за соблюдением законодательства РФ о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения налогов и других обязательных платежей в соответствующие бюджеты и государственные внебюджетные фонды, а также за производством и оборотом спирта этилового и алкогольной продук­ции.

Федеральным законом от 8 июля 1999 г. на налоговые органы была

возложена еще одна функция — осуществление валютного контроля.

Важным мероприятием по усилению налогового контроля стало проведение с 1996 г. ежемесячного мониторинга центральным аппаратом ГНС динамики недоимки по 500 крупнейшим предприятиям, на которые в то время приходилось около 65% всей суммы задолженнос­ти всех налогоплательщиков. Аналогичные действия стали осущест­влять региональные и территориальные налоговые органы по 5 тыс. крупнейших предприятий всех отраслей экономики. В материалах ГНС РФ указывалось, что на все предприятия, у которых задолжен­ность федеральному бюджету по налогам превышала 10 млрд. руб., были назначены представители территориальных налоговых инспек­ций; за предприятиями с задолженностью свыше 100 млрд. руб. были закреплены представители центрального аппарата службы.

В 1998г. мониторингом налогоплательщиков, имеющим наиболь­шую задолженность федеральному бюджету, было охвачено 7184 ор­ганизации. В 1999г. продолжался мониторинг задолженности круп­нейших налогоплательщиков федерального бюджета (21,8 тыс. орга­низаций).

В 1996г. ГНС начала систематическую работу по выявлению предприятий, осуществляющих расчеты через счета третьих лиц и др. Постановлением Правительства РФ от 6 января 1998 г. была образо­вана специализированная налоговая инспекция по работе с крупней­шими налогоплательщиками. В 1998г. ГНС подписала соглашения с нефтяными компаниями, ОАО «Газпром», МПС России о фиксиро­ванных суммах поступления налогов.

Постановлением Правительства РФ от 10 марта 1999 г. были ут­верждены Правила ведения Единого государственного реестра нало­гоплательщиков. В том же году была начата работа по присвоению Идентификационных номеров налогоплательщиков (ИНН) физичес­ким лицам и контролю за их применением работодателями при пред­ставлении налоговой отчетности о выплаченных работникам доходах. Для упорядочения работы определенное значение имел Регламент ведения информационного обмена между налоговыми органами.

Приказом министра от 12 ноября 1999г. была создана Межрегиональная государственная инспекция МНС России по контролю за налогообложением малого бизнеса и сферы услуг, а приказом от 24 декабря 1999г. было утверждено Положение о данной инспекции.

В целях снижения образовавшейся задолженности по платежам в бюджет постановлением Правительства РФ от 3 сентября 1999г утвержден порядок и сроки проведения в 1999г. реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, также задолженности по начисленным пени и штрафам перед федеральным бюджетом. Приказом Минфина РФ от 30 сентября 1999г. утвержден порядок организации работы по предоставлению отсрочки, рассрочки, налогового кредита, инвестиционного налогового кредита по уплате федеральных налогов и сборов, а также пени, подлежащих зачислению в федеральный бюджет.

2.4 Взаимодействие ГНС (МНС) РФ с другими государственными ор­ганами.

14 марта 1994г. в целях организации взаимодействия ГНС РФ и органов Департамента налоговой полиции был издан совмест­ный приказ, в котором определялся порядок проведения проверок, а 24 мая того же года — второй совместный приказ об утверждении По­рядка направления налоговыми органами материалов о нарушениях налогового законодательства в органы налоговой полиции.

Одной из основных проблем в 1990-е гг. в сфере организации сбора налоговых платежей и других государственных доходов была и остается проблема взаимодействия налоговых, таможенных и дру­гих парафискальных органов. Сбором обязательных платежей поми­мо ГНС занимаются Государственный таможенный комитет (ГТК взимает таможенные пошлины и сборы, НДС при импорте товаров и др. платежи), органы государственных внебюджетных фондов (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Госу­дарственный фонд занятости населения РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ), нотариусы и судебные органы (взи­мают государственную пошлину), МВД (ГАИ, впоследствии преоб­разованное в ГИБДД). Контрольные функции в сфере налогообло­жения возложены на ФСНП, регистрация предприятия осуществля­ется органами юстиции (с 1 января 2000 г. на эти органы возложена обязанность по регистрации сделок с недвижимым имуществом). В 1996г. был осуществлен ряд мероприятий по усилению взаимодей­ствия налоговой службы с другими органами государственного уп­равления: были изданы приказы о взаимодействии органов ГНС РФ с органами государственного горного надзора, государственной ста­тистики, МПС России; письма о взаимодействии с отделениями Фонда социального страхования РФ, органами службы занятости населения, территориальными фондами обязательного медицинского страхования. Указом Президента РФ от 14 декабря 1996 г. было определено, что органы внутренних дел по согласованию с налоговыми органами могут участвовать в обеспечении личной безопасности налоговых сотрудников при проведении контрольных проверок. 21 июля 1997 г. был утвержден Временный порядок взаимодействия территориальных органов федерального казначейства, налоговых и финансовых органов при исполнении доходной части бюджетной системы РФ на региональном уровне (республики, края, области, района), направленный на обеспечение достоверности данных по учету и отчетности доходов, устранению диспропорций зачисления доходов в бюджеты различных уровней и др.

Новый порядок взаимодействия налоговых органов и федераль­ных органов налоговой полиции при осуществлении налогового кон­троля в связи с введением в действие части первой НК РФ был уста­новлен совместным письмом МНС России и ФСНП России. Порядок представления налоговыми органами информации по запросам судеб­ных приставов - исполнителей был определен совместным приказом Минюста России и МНС России от 22 марта 1999г., а порядок обмена информацией между МНС России и Федеральной службой России по финансовому оздоровлению и банкротству — совместным приказом от 22 октября 1999 г.