eubudget (Бюджет ЕС. Проблема формирования и расходования средств. Роль бюджета в развитии и углублении европейской интеграции), страница 5

Развитие интеграции требовало все больших финансовых средств, однако доходы бюджета были ограничены «потолком» отчислений от НДС, а поступления от таможенных пошлин и компенсационных сборов росли слишком медленно и зависели от многих неустойчивых факторов (колебания цен на мировом рынке, масштабов и структуры импорта из третьих стран и т.д.). Ситуация осложнилась, когда в 1986 г. в Сообщество вступили Испания и Португалия – две относительно бедные европейские страны. По подсчетам Комиссии, для обеспечения интеграции этих стран в европейскую экономику в первые годы требовалось примерно 7-8 % средств единого бюджета Сообщества.

Вопрос о нехватке средств для финансирования интеграционных процессов впервые возник в 1982 г., при составлении проекта бюджета на 1983 г. Расходы Сообщества практически совпали с суммой доходов, которая была рассчитана по максимальной ставке отчислений от НДС (1 %). Перед Комиссией была поставлена задача изыскать дополнительные финансовые ресурсы для обеспечения дальнейшего развития Сообщества. В 1984 г. впервые возникла проблема бюджетного дефицита – по предварительным прогнозам он должен был составить 2,3 млрд. евро. Причиной дефицита стали возросшие расходы на проведение единой сельскохозяйственной политики и недополучение прогнозировавшегося объема пошлин, взимаемых с импорта сельскохозяйственной продукции. Поскольку возможность увеличить поступления от собственных ресурсов отсутствовала из-за жесткого ограничения отчислений от НДС, Комиссия предложила ликвидировать дефицит бюджета путем внесения странами-участницами дополнительных сумм из национальных бюджетов или с помощью отсрочки возврата странам административных расходов, связанных со сбором и перечислением пошлин и компенсационных сборов в единый бюджет. Другой вариант погашения бюджетного дефицита заключался в получении Сообществом займов на срок до 4 лет от национальных банков европейских государств. Комиссия считала, что этот вариант являлся наиболее приемлемым, поскольку он не требовал длительной процедуры одобрения национальными парламентами, а возврат займов предполагалось начать в 1986 г., когда, по мнению Комиссии, проблема нехватки средств будет решена. Однако позиции стран ЕЭС по этому вопросу оказались противоположными. Великобритания вообще отказывалась компенсировать дефицит и требовала сократить расходы, главным образом, на единую сельскохозяйственную политику, и перенести оставшиеся непокрытыми расходы на будущий год. Германия выступала против перенесения дефицита на новый финансовый год, поскольку в этом случае доля Великобритании в покрытии дефицита автоматически сокращалась⁵. Франция требовала строгой экономии бюджетных средств Сообщества, однако не за счет единой сельскохозяйственной политики, которая приносит ей значительные выгоды. Другие страны также не согласились нести дополнительные расходы на покрытие бюджетного дефицита. Решение проблемы осложнялось также тем, что в Римском договоре вероятность возникновения дефицита не была предусмотрена и поэтому не существовало правовой основы для его урегулирования. Большинство стран сомневалось в правомерности требований Комиссии о выплате дополнительных средств из национальных бюджетов для покрытия дефицита единого бюджета Сообщества. Споры по вопросу бюджетного дефицита продолжались до ноября 1984 г. Было принято решение о внесении государствами ЕЭС дополнительных взносов в бюджет в размере 1,3 млрд. евро и об увеличении «потолка» отчислений от НДС с 1 % до 1,4 %. Благодаря этим мерам, а также тому, что существовала возможность отложить ряд выплат и несколько сократить расходы по отдельным бюджетным статьям, бюджетного дефицита удалось избежать. Однако проблема нехватки средств для финансирования дальнейшего расширения деятельности Сообщества осталась. Перед Комиссией была поставлена задача изыскать новые источники поступлений в бюджет и разработать более жесткие меры поддержания финансовой дисциплины.

§ 2. Бюджетная реформа 1988 г.: предпосылки проведения и роль в формировании и распределении средств единого бюджета.

К концу 1980-х гг. стало очевидно, что ресурсы, которыми располагало Сообщество в тот период, были значительно меньше, чем необходимые расходы. Кроме того, политическое и институциональное равновесие в финансовой сфере постепенно нарушалось, что значительно затрудняло ежегодную процедуру принятия бюджета и привело к нескольким бюджетным кризисам. Присоединение Испании и Португалии в 1986 г., а также подписание Единого европейского акта, вступившего в силу с 1 июля 1987 г., открыли перспективу для проведения полной и основательной реформы финансовой системы Сообщества. Главная задача реформы заключалась в том, чтобы обеспечить Сообщество достаточным количеством финансовых ресурсов для осуществления программы «социального и экономического сплочения» на общеевропейском уровне и одновременно не допустить того, чтобы новые дополнительные средства полностью были направлены на финансирование единой сельскохозяйственной политики.

В феврале 1987 г. Комиссия представила на рассмотрение Совета свои предложения по реформированию финансовой системы Сообщества, которые получили название «Пакет Делора-I», по имени Жака Делора, возглавлявшего Комиссию в тот период. Задачей реформы было изыскать средства, необходимые для реализации положений Единого европейского акта. Через год на сессии Европейского Совета в Брюсселе было принято соглашение об изменении системы финансирования Сообщества. Реформа проводилась по трем основным направлениям.

Во-первых, для того, чтобы обеспечить Сообщество необходимым количеством средств для нормального функционирования, в отношении собственных ресурсов было решено отойти от схемы, когда общий объем собственных ресурсов был привязан к одному из источников дохода (НДС). Теперь общий «потолок» собственных ресурсов каждый год закрепляется на определенном уровне от общего ВНП Сообщества (1,15 % в 1988 г. с постоянным увеличением до 1,2 % в 1992 г.) и рассчитывается исходя из оценки объемов ресурсов необходимых для деятельности Сообщества, которые содержатся в среднесрочной экономической программе – финансовой перспективе. Для того чтобы компенсировать сокращение поступлений в бюджет от традиционных собственных ресурсов, бюджетная реформа 1988 г. предусматривала введение еще одного источника доходов, т.н. «четвертого ресурса» – отчислений стран-членов, которые устанавливались в соответствии с величиной их ВНП. Конкретная ставка отчисляемой доли определяется на каждый бюджетный год и зависит от разницы между планируемыми расходами бюджета и доходами от других источников. Отчисления от ВНП стран-участниц взимаются только в том случае, если невозможно покрыть расходы за счет других поступлений в бюджет. В 1988 г. они принесли в бюджет 4,4 млрд. евро (10,6 % поступлений). К 1992 г. доля этого источника в доходах бюджета выросла до 13,9 %. Реформа также изменила схему отчислений НДС – теперь ставка в 1,4 % применяется к налоговой базе и из полученной величины вычитается сумма компенсационных отчислений, выплачиваемых Великобритании согласно действующему корректирующему механизму. При этом налоговая база, с которой производятся отчисления в единый бюджет, не может превышать 55 % от ВНП каждой из стран-участниц. Такое решение было принято в связи с тем, что существуют серьезные различия между экономическим устройством стран Сообщества и доля потребления в ВНП отличается по странам, а также для снижения объемов бюджетного дисбаланса в отношении Великобритании и уменьшения выплачиваемых этой стране компенсаций.

За период 1988-1992 гг. объем единого бюджета вырос с 41,8 млрд. до 59,7 млрд. евро. Основным источником финансирования все еще оставались отчисления от НДС: их доля составляла 57-59 % от общего объема поступлений, в среднем принося в бюджет по 28 млрд. евро ежегодно. Вследствие общемировой практики снижения таможенных тарифов, а также повышения самообеспеченности ЕС сельскохозяйственными товарами снизились объемы поступлений в бюджет от традиционных собственных ресурсов. Если в 1987 г. объем поступлений от компенсационных сборов составил около 3 млрд. евро (8,7 % бюджетных доходов), то в 1988 г. они принесли в бюджет 2,6 млрд. евро (6,2 % поступлений), а к 1992 г. их объем сократился до 2 млрд. евро (3,3 % бюджетных поступлений). Объем поступлений от таможенных пошлин продолжал увеличиваться в этот период (с 9,3 млрд. в 1988 г. до 11,3 млрд. евро в 1992 г., что составляло 22,3 % и 18,9 % соответственно), однако их рост не был достаточным для финансирования всех интеграционных программ. В абсолютном выражении суммарный объем поступлений от таможенных пошлин и компенсационных сборов составлял 12-14 млрд. евро в год, а их доля снизилась с 28,8 % в 1988 г. до 22,2 % в 1992 г. В таблице 3 представлена динамика поступлений в единый бюджет ЕС в период 1988-1992 г.

Таблица 3

Динамика поступлений в единый бюджет ЕС

Источник: The Community budget: The facts in figures. Luxembourg 2000. С.42-43

Во-вторых, было принято решение ужесточить бюджетную дисциплину, чтобы обеспечить контроль над ростом бюджетных расходов. Согласно Межинституциональному соглашению по вопросам бюджетной дисциплины и улучшению бюджетной процедуры, которое вступило в силу 1 июля 1988 г., ответственность за соблюдением бюджетной дисциплины была разделена между Парламентом, Советом и Комиссией. Неотъемлемой частью этого соглашения стало решение о разработке финансовой перспективы, ставшей основой для новых соглашений по вопросам бюджетной дисциплины. Согласно этому положению Парламент, Совет и Комиссия заранее определяют основные бюджетные приоритеты на будущий период (4-6 лет) и устанавливают рамки расходов Сообщества. Таким образом, в финансовой перспективе отражается максимальный объем будущих расходов и их предполагаемый состав. Первое Межинституциональное соглашение было заключено на 1988-1992 гг., т.е. в период действия «Пакета Делора-I». При составлении финансовой перспективы максимальный размер («потолок») планируемых бюджетных расходов указывается как в млн. евро, так и в процентном отношении к общему ВНП Сообщества (прогнозируемым значениям), что позволяет сравнивать планируемые расходы с планируемыми поступлениями, поскольку максимальный объем собственных ресурсов, за счет которых проводится финансирование деятельности ЕС, также фиксируется как определенный процент от совокупного ВНП. При этом учитывается и возможность возникновения непредвиденных расходов в деятельности группировки. Резерв для их покрытия создается за счет разницы между прогнозируемыми объемами поступлений от собственных ресурсов в бюджет и планируемыми расходами и также выражается в процентном отношении к ВНП Сообщества. Этот резерв имеет двойное значение: с одной стороны, он является своего рода «запасом прочности» для бюджета в случае, если поступления в бюджет окажутся меньше, чем прогнозировалось; с другой, он позволяет финансировать непредвиденные расходы. В период 1988-1992 гг. резерв был установлен на уровне 0,03 % от ВНП Сообщества. Все расчеты делаются в текущих ценах (первая финансовая перспектива была рассчитана в ценах 1988 г.) и каждый год Комиссия пересчитывает данные в ценах текущего года, учитывая рост цен и увеличение ВНП Сообщества. Помимо этих изменений, финансовая перспектива может быть пересмотрена с тем, чтобы увеличить или уменьшить уровень расходов по одной или нескольким категориям, если возникнут расходы, которые не были предусмотрены на момент заключения Межинституционального соглашения о финансовой перспективе. В течение 1988-1992 гг. финансовая перспектива пересматривалась семь раз и причиной этого были масштабные изменения в мире, которые значительно повлияли на региональную политику Сообщества (объединение Германии) или на программы международной помощи, осуществляемые группировкой (предоставление гуманитарной помощи во время войны в Персидском заливе, войны между бывшими республиками Югославии, оказание помощи курдским беженцам и борьба с голодом в Африке).