97936 (Менеджер по качеству)

1. Европейский опыт в вопросах технического регулирования

Говоря о вопросах технического регулирования в нашей стране, специалисты в качестве образцов, на которые следует ориентироваться, называют принятые в Европейском сообществе Новый и Глобальный подходы к технической гармонизации. Необходимость сближения российской и европейской процедур подтверждения соответствия вытекает и из того, что до 70% поставляемой в Россию продукции связана со странами, входящими в Европейский союз.

Новый подход к технической гармонизации и стандартам и Глобальный подход к техническим условиям и сертификации были приняты в 1985 г. и 1989 г. соответственно для создания условий свободного перемещения товаров на всем едином пространстве ЕС при обеспечении необходимого уровня их безопасности.

Новый подход в основном предусматривает создание единой нормативной базы, определяющей требования к продукции, в то время как Глобальный развивает его положения в области оценки соответствия продукции этим требованиям. Оба подхода стали реализовываться через законодательные документы, обязательные к применению во всех станах ЕС, – европейские директивы (аналогами которых в нашей стране будут Технические регламенты), которые содержат единые требования к продукции и способам подтверждения их соответствия на всем пространстве Евросоюза.

Основные принципы Нового подхода характеризуются следующим:

• в директивах на продукцию задаются обязательные для выполнения существенные правила безопасности;

• задача установления конкретных требований возлагается на европейский стандарты, а в переходный период - на национальный стандарты стран ЕС;

• стандарты сохраняют свой добровольный статус;

• продукция, выпущенная в соответствии со стандартами, гармонизированными с директивами, считается соответствующей их существенным требованиям;

• факт соответствия стандартам, подтвержденный определенным способам, является реализацией принципа презумпции соответствия;

• если изготовитель продукции не желает воспользоваться гармонизированным стандартом или такого стандарта нет, то он обязан доказать соответствие существенным требованиям директивы, воспользовавшись, как правило, услугой третьей стороны.

В основе Глобального подхода лежат следующие принципы:

• использование нескольких процедур оценки соответствия, результаты которых являются равнозначными;

• процедуры состоят из модулей, относящихся либо к проектированию, либо к производству, либо к тому и другому сразу;

• выбор оценки из числа установленных в директиве принадлежит изготовителю;

• результат оценки, предусматривающий контроль продукции или контроль производственного процесса считается равноценным;

• уполномоченный орган должен быть третьей стороной, соответствовать европейским стандартам ЕН 45000 и предпочтительно являться аккредитованным органом по сертификации или как испытательная лаборатория;

• процедуры подтверждения соответствия в зависимости от требований директивы осуществляет изготовитель и нотифицированный орган, уполномоченный на выполнение работ по конкретной директиве органами власти государства ЕС;

• результатом оценки соответствия является декларация о соответствии и маркировка продукции знаком СЕ;

• процедуры оценки не должны быть слишком обременительными для изготовителя.

Таким образом, директивы устанавливают существенные (общие правила по безопасности) требования к продукции. Они не содержат конкретных характеристик, так как последние находятся в стандартах. Изготовитель продукции может подтвердить ее соответствие добровольным гармонизированным стандартам, и более ему уже ничего подтверждать не надо, так как после этого продукция будет считаться соответствующей директиве. В случае если изготовитель этого не делает, он обязан доказать, что его продукция соответствует существенным требованиям директив. Формой подтверждения соответствия гармонизированным стандартам служит декларирование, представляющее собой принятия изготовителем ответственности за безопасность продукции.

Процедуры подтверждения соответствия директивам состоят из модулей, при этом в директиве на конкретную продукцию предусматривается использование нескольких равноценных процедур, а их выбор предоставляется производителю.

Для России представляется целесообразным внедрять такой европейский механизм задания и подтверждения требований к конкретной продукции, адаптированный к российским условиям. Закон «О техническом регулировании» вводит принципы, которые приближают российскую систему к европейской модели. Опыт Евросоюза в области технического регулирования представляется чрезвычайно ценным для формирования российской, именно поэтому разработчикам Технических регламентов следует ориентироваться на директивы «нового подхода», к чему призывает и разработанный специалистами ВНИИС документ «Рекомендации по сертификации. Выбор схем обязательного подтверждения продукции при разработке технических регламентов». В этом документе описаны восемь основных схем обязательного подтверждения соответствия, гармонизированных с европейскими модулями, а также общие принципы включения схем обязательного подтверждения соответствия в технические регламенты.

2.Предпосылки к реформе

Система стандартизации, сертификации и контроля, сформированная после распада СССР, за время своей работы показала неэффективность в решении многих задач. Недоверчивое отношение основной массы потребителей к производителю, неправомерные действия контролирующих органов, изнуряющая бумажная волокита при получении сертификата – все это не лучшая база для успешного развития отечественной промышленности. Многие из принципов, которые разработчики реформы планируют коренным образом изменить, достались нашему государству от старой экономической системы:

• государство и только государство отвечает за безопасность продукции и услуг;

• контроль производят органы, которым дано право устанавливать обязательные требования;

• превалирует отраслевой принцип управления;

• практически неограниченная власть исполнительных органов.

Во время Советского Союза на развитие и поддержание стандартизации тратились большие средства, что позволяло выпускать по 4000 стандартов в год. Это было эффективно и в экономическом отношении. В постсоветское время эта линия развития была потеряна. И в результате ежегодно в России появляется только около 400 стандартов. По ряду причин (в основном из-за недостаточного финансирования) снизилась активность технических комитетов по стандартизации. Из 358 зарегистрированных технических комитетов 103 за последние 4-5 лет не подготовили ни одного нормативного документа. Только 20 ТК разрабатывают по 20 стандартов в год. А потому средний возраст российского стандарта в среднем 15 лет, что не отвечает нуждам страны. Требуется коренным образом изменить ситуацию, инициировать разработку стандартов промышленностью, так как производитель лучше всех знает, что ему нужно.

Необходимостью стало реформирование системы контроля (надзора) в связи с ее малой эффективностью. Примером этого является ситуация, когда Международная конфедерация обществ потребителей в течение полутора лет вела активную переписку с Госстандартом, для того чтобы убрать с рынка пожароопасные кипятильники. В результате товар все-таки вышел из рыночного оборота, а продавцы были наказаны. Но время пребывания опасной для потребителя продукции в продаже наводит на определенные размышления. Система штрафов вместо своевременного изъятия небезопасной продукции является существенным нарушением прав потребителя. Кроме того, из-за отсутствия четко сформулированных в законах правил проведения контроля происходит дублирование процедур оценки соответствия различными органами исполнительной власти.

Коррупционность и существование административных барьеров являются значительной преградой на пути развития бизнеса, в том числе малого и среднего. Частично это возможно преодолеть существенным снижением объема нормативных документов, устанавливающих правила сертификации и проведения контроля. При введении единого закона и проверяющая сторона, и проверяемая будут четко знать круг обязательных требований. Соответственно будет проще предпринимателям защищать свои права в суде, так как разобраться в небольшой нормативной базе проще, чем в существующем сейчас ворохе документов.

Курс на вхождение во Всемирную торговую организацию (ВТО) стал так же толчком к реформированию системы. Для вхождения необходимо соответствие требованиям Соглашения ВТО по техническим барьерам в торговле. А в нашей стране до сих пор действуют принципы, категорически не принимаемые на западе. Это такие принципы, как:

1. совмещение в одной организации функций по сертификации и аккредитации;

2. совмещение в одной организации функций органа государственного контроля и органа по сертификации;

3. внебюджетное финансирование государственного контроля,

Естественно, негативное влияние всех этих подходов не только на международной арене, но и на общероссийской сказывается давно и постоянно. В частности из-за этих нарушений большинство российских систем сертификации не признается за рубежом. Без сомнений, это приносит существенный урон отечественному производителю.

Принцип совмещение в одной организации функций по сертификации и аккредитации закреплен по ряду причин в законе «О сертификации продукции и услуг». Согласно ему организации, выполняющие работы по обязательной сертификации, - органы по сертификации и испытательные лаборатории, аккредитуются на ведение данных работ теми же федеральными органами исполнительной власти, на которые законодательными актами возложена организация и проведение работ, т.е. центральными органами соответствующих систем сертификации.

Нарушение принципа совмещение в одной организации функций органа государственного контроля и органа по сертификации накапливалось исторически. Выполнять функции органа по сертификации при введении ее на территории России начали органы исполнительной власти (в том числе и органы контроля), что продолжается до сих пор. Это в равной мере относился к таким органам, как Госстандарт, Госсанэпиднадзор, Госветнадзор, Госпожнадзор России, время нередки были случаи, когда совмещались функции госинспектора и эксперта по сертификации. И хотя сейчас обязательно разделение таких функций по персоналиям, ставится вопрос о невозможности их совмещения в одной организации

Внебюджетное финансирование контроля появилось в связи с катастрофическим уменьшением перечисляемых государством средств. В результате чего надзор стал поддерживаться за счет оказания надзорными органами различных платных услуг. Если учесть, что выполняются в основном те услуги, за которыми и производится надзор, то такое «сращивание» является некорректным с правовой точки зрения. Естественно, что существующее положение вещей устраивает органы надзора.

3. Закон «О техническом регулировании»

3.1.Основные принципы закона

По словам Валентина Завадникова, председателя комитета по промышленной политике Совета Федерации, основную концепцию законопроекта можно сформулировать в пяти пунктах.
Во-первых, закон предусматривает разделение добровольных и обязательных требований к продукции. относиться исключительно к параметрам безопасности, а добровольные – к потребительским достоинствам продукции.
Во-вторых, требования к безопасности продукции должны быть собраны в специальных нормативных документах – технических регламентах, содержащих перечень обязательных для применения в отдельных отраслях и по отдельным видам деятельности требований.
В-третьих, согласно конституционному принципу о допустимости ограничения прав и свобод граждан только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, все технические регламенты должны утверждаться в виде федеральных законов прямого действия.
В-четвертых, в законопроекте предусмотрена схема декоммерциализации, т.е. максимального изменения разного рода коммерческих схем надзорных (контролирующих) органов, чтобы избежать коррупции и наладить поступление денежных потоков в бюджет.
В-пятых, будет достигаться соответствие технических требований к продукции состоянию нашей экономики, учитывая финансовое положение страны и состояние основных фондов.

Обязательные требования должны быть собраны в технических регламентах, а добровольные – в стандартах. В соответствии с текстом закона технические регламенты:

• содержат только существенные требования по безопасности продукции, процессов ее производства, эксплуатации и утилизации, т.е. требования, которые реально необходимы для обеспечения безопасности продукции, не являясь в то же время избыточными;

• формулируют эксплуатационные, а не конструкционные характеристики изделий, давая производителю право самому выбирать ту или иную конструкцию или элемент конструкции, для того чтобы соответствовать этим эксплуатационным характеристикам;

• устанавливают процедуры оценки соответствия;

• используют стандарты в качестве законодательной базы.

Стандарты же должны:

• создавать доказательную базу выполнения соответствия техническим регламентам и процедур оценки соответствия продукции требованиям конкретных технических регламентов;

• содержать опережающие требования по качеству и безопасности продукции;

• способствовать идентификации продукции и выявлению контрафакта;

• способствовать внедрению инноваций;

• помогать предприятиям внедрять системы менеджмента качества и управления окружающей средой на базе серий ИСО 9000 и 14 000.

Разработчиком технического регламента или стандарта может быть любое лицо, при условии выполнения правил по разработке, установленных в Законе.

Декоммеризация закреплена в 3-ей статье Закона принципами, соответствующими международно признанным мировым принципам:

«недопустимости совмещения полномочий органа государственного контроля (надзора) и органа по сертификации;
     недопустимости совмещения одним органом полномочий на аккредитацию и сертификацию;
     недопустимости внебюджетного финансирования государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов».

Большой раздел законопроекта посвящен подтверждению соответствия. Различают два вида подтверждения: добровольное и обязательное. С целью подтверждения соответствия стандарту или же условиям договора, что повышает конкурентоспособность, дает признание или служит условием при принятии контракта, проводится добровольная сертификация. Обязательная сертификация служит подтверждением соответствия требованиям технического регламента и проводится только в случаях, установленных соответствующим техническим регламентом. Обязательное подтверждение соответствия продукции может быть в двух формах: обязательной сертификации и декларирования соответствия, порядок и правила проведения которых изложены в Законе.

Порядок аккредитация органов по сертификации и испытательных лабораторий в Законе не описан, но указано, что он должен проводиться в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации. Более подробно рассмотрен вопрос государственного контроля, как базовый элемент реформы. Закон устанавливает не только полномочия государственных органов контроля, но и их обязанности.
  В законопроекте устанавливаются также правовые основы ответственности участников отношений, возникающих в процессе стандартизации и сертификации, например – разработчиков регламентов, сертифицирующих органов, производителей.
  В принятом закона содержится специальный пункт, посвященной техническому регулированию в области связи. Важность данного вопроса подчеркнута выделением этого пункта в качестве одного из трех, составляющих Статью 1 о сфере применения закона. Этот пункт гласит: "Требования к функционированию единой сети связи Российской Федерации, требования к продукции, связанные с обеспечением целостности единой сети связи Российской Федерации, использование и управление радиочастотным спектром устанавливаются и регулируются законодательством РФ в области связи". Такой подход еще более усиливает значение Закона о связи, принятие которого должно стать важным событием в жизни отрасли.