95975 (Застосування міжнародних сил ООН у припиненні конфліктів), страница 4

Водночас не всі операції ООН можна вважати такими, що завершилися вдало. Так, наприклад, операції в Руанді, Сомалі та Боснії зазнали провалу, оскільки їхні завдання виходили за межі можливостей OOН. Під час проведення операції в Руанді склалася обстановка, за якої з квітня по червень 1994 р. не було зроблено нічого для запобігання або припинення геноциду. Це можна розглядати як прояв відсутності політичної волі в Раді Безпеки й основних членів ООН, які рішуче відмовилися від участі ООН у цьому процесі. Згадана операція мала місце після того, як у жовтні 1993 р. США прийняли рішення вивести із Сомалі свої війська, що підтримували операцію ООН у цій країні (ЮНОСОМ II), маючи великі втрати в збройній боротьбі з одним із сомалійських угруповань. Внаслідок цього в березні 1995 р. операцію було припинено, бо під час її виконання майже не вдалося домогтися успіхів у досягненні поставленої мети щодо насильницького роззброєння, політичного примирення, перебудови адміністративних структур і реформування поліції. Проте спільна діяльність Спеціальних об’єднаних сил ООН у Сомалі (СОСООНСОМ) і ЮНОСОМ II сприяла припиненню масової загибелі людей від війни, голоду і хвороб, звузила масштаби громадянської війни до дрібних сутичок і створила передумови для поступового руху шляхом примирення.

В інших випадках операції ООН виявилися особливо плідними. Миротворці ООН зіграли вирішальну роль у наданні допомоги Камбоджі, Мозамбіку, Сальвадору, а останнім часом Гватемалі та Ліберії в тому, щоб припинити в цих країнах спустошливі громадянські війни.

Починаючи з 1994 р., невдала операція Других сил ООН у Сомалі і провал місії Сил ООН з охорони в Боснії, до того ж різке збільшення витрат на миротворчі операції ООН за додаткових двосторонніх витратах Сполучених Штатів Америки і деяких інших країн, що направляли своїх військовослужбовців до лав миротворців, призвели до послаблення ентузіазму держав – членів ООН щодо проведення операцій з підтримання миру загалом і, зокрема, до великих масштабних і дорогих операцій у небезпечних умовах (комбіновані операції зі встановлення і підтримання миру), під час яких війська ООН ризикують бути втягнені до локальних конфліктів.

Кількість нових операцій ООН істотно зменшилася, а чисельність миротворців ООН скоротилася з 78 000 – у 1993 р. до 14 000 – наприкінці 1997 р., включаючи 3 000 цивільних поліцейських спостерігачів. У 1998 р. передбачалася значна активізація діяльності в рамках цієї програми, зокрема, у Боснії, Західній Сахарі, Анголі й Центральноафриканській Республіці. За цей час витрати ООН зменшилися з 3,5 до 1,2 млрд дол. США.

У цей період секретаріат ООН було істотно реорганізовано з метою підвищення ефективності під час здійснення операцій з підтримання миру. Кілька різних відділів було об’єднано в Управління операцій з підтримання миру. Понад 100 відряджених військовослужбовців поповнили кількість штатних співробітників ООН, було створено цілодобовий оперативний центр, окрім того, удосконалено принципи і методи матеріально-технічного забезпечення й закупівель.

3 січня 1995 р. ООН опублікувала Доповнення до своїх амбітних Основних мирних ініціатив 1992 р. і закликала створювати спеціальні коаліції, у рамках яких держави з певним військовим потенціалом за схвалення Ради Безпеки могли б здійснювати управління і контроль за операціями зі встановлення і підтримання миру. Саме такий підхід було використано для успішного розгортання багатонаціональних сил під командуванням США в Сомалі в грудні 1992 р. і на Гаїті у вересні 1994 р. Раду Безпеки було залучено до легітимізації могутніх Сил з реалізації мирної угоди в Боснії, що діяли під командуванням НАТО. Ці сили замінили в грудні 1995 р. Сили ООН з охорони в колишній Югославії, а потім Сили зі стабілізації. Чисельність Сил з реалізації мирної угоди становила понад 30 000 осіб, до яких входили три багатонаціональні дивізії на чолі з Першою бронетанковою дивізією США за могутньої підтримки з повітря. Завдання цих Сил полягало в тому, щоб забезпечити безпеку й надати непряму підтримку кільком міжнародним цивільним інститутам, які надавали допомогу конфліктуючим сторонам у реалізації положень Дейтонської угоди щодо повернення біженців, проведення виборів і перепідготовки поліцейських сил.

Інші регіональні організації взяли на себе лідерство у своїх регіонах, часто з дозволу Ради Безпеки. Так відбулося в Албанії, де було розгорнуто місію ОБСЄ (Організація з безпеки і співробітництва в Європі), що діяла під керівництвом італійців, допомогла стабілізувати ситуацію і сприяла постачанню гуманітарної допомоги. Аналогічна картина спостерігалася й у Центральноафриканській Республіці, де в події втрутилися підтримувані Францією африканські багатонаціональні сили, яким удалося успішно придушити низку військових заколотів. Мали місце також операції з підтримання миру на регіональній основі в Ліберії, Сьєрра-Леоне і на Кавказі, під час яких здійснювалося широкомасштабне розгортання миротворчих сил Економічного Співтовариства Західноафриканських держав (у Ліберії та Сьєрра-Леоне) і Співдружності Незалежних Держав (у Грузії й Таджикистані). В усіх випадках, за винятком Сьєрра-Леоне, роль нейтральної влади, що проводить свою роботу в тісному зв’язку з цими регіональними організаціями, брали на себе невеликі місії спостерігачів ООН.

Підбиваючи підсумки миротворчої діяльності ООН за 1997 р., Генеральний секретар ООН у доповіді зазначив: „У міжнародного співтовариства з’явилося більш чітке уявлення обмеженості можливостей операцій з підтримання миру і їхньої корисності. Внаслідок невдач, що траплялися раніше, держави – члени ООН нині краще уявляють собі загрози, з якими пов’язане розгортання операцій, ресурси яких не відповідають їхнім мандатам”.

За 57 років (з 1948 р.) – історії миротворчості ООН не тільки накопичила гігантський досвід, а й розширила арсенал використаних інструментів та змінила якість операцій з підтримання миру (ОПМ).

Нововведення та перспективи у практиці проведення операцій з підтримання миру.

 Останніми роками в практиці проведення ОПМ під егідою ООН у результаті політики на міжнародному рівні сталися зміни.

1. Насамперед виникла потреба у тому, щоб ООН віддавала більше енергії та ресурсів превентивній дипломатії, оскільки почався перехід до другого покоління ОПМ, що передбачають, окрім виконання завдань традиційних операцій, комплекс заходів, спрямованих на розв’язання проблем, що призвели до кризи, або відродження суспільств, що внаслідок конфліктів зазнали змін суспільного ладу:

   • припинення випадків масових порушень прав людини;

   • запобігання гуманітарних катастроф;

   • сприяння демократичним перетворенням;

   • організація виборів, допомога у поновленні діяльності урядових і соціальних структур, реорганізації правоохоронних органів і збройних сил;

   • керування місцевою адміністрацією, підтримання заходів щодо розмінування, відновлення інфраструктури тощо.

2. Характерною рисою ОПМ нового покоління стала їхня багатокомпонентність, тобто розширене коло визначених мандатом операції завдань і відповідна структура миротворчої місії.

До середини 1999 р. ООН здійснила незначну кількість польових операцій з елементами цивільної адміністрації або нагляду за нею. Однак у червні 1999 р. Секретаріат отримав вказівки створити тимчасову цивільну адміністрацію для Косова, а за три місяці – для Східного Тімора. На ці операції покладалися завдання й обов’язки, що вирізняються унікальним характером серед усіх польових операцій ООН і які ніколи раніше не передбачалися. Зокрема, це:

• розробка законодавства і забезпечення його дотримання;

• створення митних служб і видання розпоряджень;

• встановлення і стягування податків на підприємницьку діяльність і прибуткові податки;

• залучення іноземних капіталовкладень;

• розв’язання майнових суперечок і питань відповідальності за військові витрати;

• відновлення та експлуатація комунальних підприємств;

• створення банківської системи;

• організація шкіл і оплата вчителів тощо.

Причому цей перелік завдань потрібно було реалізовувати в післявоєнному суспільстві, використовуючи тільки добровільні внески, оскільки бюджет місії з розверсткою внесків, навіть для таких місій у справах „тимчасової адміністрації”, не передбачає асигнувань на діяльність самої місцевої адміністрації.

Окрім цих завдань, місії також повинні сприяти відновленню цивільного суспільства й поваги до прав людини в місцях, де невдоволення і недоброзичливість мають загальний і глибокий характер.   

Ніколи раніше Секретаріат ООН практично не реалізовував подібні завдання. Коли у 1999 р. він був змушений укомплектувати персоналом місії, які відповідали за організацію управління у Східному Тіморі й у Косові, з’ясувалося, що дуже мало співробітників у Секретаріаті, в установах, фондах або ті, хто залучений до програм ООН, мають технічні знання і досвід, необхідні для керівництва муніципалітетом чи національним міністерством. Та й держави-члени не змогли відразу вирішити це питання, оскільки вони також попередньо не планували перебування у своїх національних структурах фахівців з такою спеціалізацією.

Більш того, найнедоукомплектованішим місіям з питань тимчасової адміністрації знадобився певний час навіть для уточнення того, що саме їм потрібно. В кінцевому підсумку, кілька держав-членів запропонували кандидатури (причому часом без будь-яких витрат для ООН), які могли певною мірою виконувати такі обов’язки. Однак Секретаріат не скористався цими пропозиціями, почасти через прагнення уникнути однобокого (за такого розкладу) географічного представництва в кадровому складі місії. Також висувалася ідея про те, щоб окремі держави-члени брали на себе певні сектори керування („секторальну відповідальність”). Ці ініціативи, однак, не набули подальшого розвитку.

Загалом операції з підтримання миру мають позитивний характер, навіть незважаючи на окремі невдачі та численні випадки, коли в результаті цих операцій не вдається досягти поставленої мети.

З погляду майбутніх перспектив, досить імовірно, що послідовне застосування основними державами-членами, а також Радою Безпеки і Генеральним секретарем ООН таких принципів приведе до успіху і дасть змогу уникнути невдач. Цьому сприятиме:

• уважне вивчення обстановки з метою визначення загальних і реальних завдань, необхідних військових і/або цивільних міжнародних ресурсів, ступеня труднощів і/або небезпеки операції, визначення термінів її проведення;

• з’ясування рівня політичної підтримки, а також наявність матеріальних, людських і фінансових ресурсів, які мають надати основні країни (включаючи держави регіону і великі держави) для проведення військових і цивільних заходів;

• надання чітких конкретних міжнародних повноважень усім основним військовим і цивільним виконавцям операції та визначення етапів (наприклад, первинного етапу забезпечення безпеки, етапу практичного виконання, перехідного етапу та етапу самостійного місцевого контролю);

• підготовка об’єднаного гнучкого плану практичних дій, що включає головні цивільні та воєнні складові операції (діяльність армії, цивільної поліції та судових органів, політичні, дипломатичні, гуманітарні, економічні та інформаційні зусилля, розвиток цивільного суспільства, забезпечення дотримання прав людини і проведення виборів), поряд з механізмами керівництва, контролю й координації, а також визначення можливих термінів виконання основних заходів у рамках програми;

• перевірка виконання операцій шляхом порівняння досягнутого з первинною оцінкою обстановки на місці і визначених цілей, а також з потребами, що виникають, в наданні політичної та матеріальної підтримки; внесення будь-яких необхідних змін повноважень і підтримки.

Оптимістичні сподівання на підвищення ролі та впливу ООН після завершення „холодної війни” загалом не справдилися. ООН зіткнулася з численними проблемами, пов’язаними з проведенням постійно зростаючих за обсягами програм:

1. нестача коштів, заборгованість деяких держав зі стартових внесків становила на 1996 р. понад 3 млрд дол. США. З них 0,8 млрд дол. – це внески в регулярний бюджет, а 2,2 млрд дол. – внески на операції з підтримання миру;

2. незначна ефективність діяльності численного бюрократичного апарату (на сьогодні до складу ООН входять сотні більш-менш постійних організацій, комітетів, комісій тощо, фактична структура яких часто була результатом процесу переговорів, а не використання визначеної організаційної моделі або принципів управління. Ці структурні підрозділи працюють неефективно і у певних випадках конкурують між собою за перерозподіл фінансових коштів ООН на програми, у яких вони здійснюють свою діяльність;

3. невідповідність організаційної структури та функціональних завдань новим міжнародним умовам діяльності та новим загрозам миру та міжнародній безпеці, які нині виникають передусім у самих країнах, а не між ними;

4. фінансування операцій з підтримання миру стало найскладнішою проблемою для ООН. Заборгованість із внесків до бюджету ООН держав-членів спонукала апарат ООН постійно використовувати кошти, виділені для операцій з підтримання миру на потреби покриття дефіциту у рамках регулярного бюджету;

5. на цей час резолюції ООН не мають сили закону, велика їх кількість, щорічно прийнятих Генеральною Асамблею ООН, не реалізується на практиці;

6. ООН не має функцій виконавчої влади. Ця організація не може стягувати податки або створювати збройні сили. І без реальної допомоги з боку найпотужніших держав ООН не може домогтися виконання своїх резолюцій.

Нині постала необхідність внесення коректив до Статуту і структури ООН, у розширенні функцій Ради Безпеки, зокрема, йдеться про ліквідацію права вето та внесення змін у міжнародні норми, які унеможливлюють міжнародне втручання у внутрішні справи держави в кризових умовах.

Таким чином, механізми діяльності ООН, напрацьовані впродовж п’ятдесяти років біполярного протистояння, у сучасних умовах себе не виправдовують, а сама Організація потребує істотних змін на інституціональному і на функціональному рівнях.

Важливим кроком на шляху адаптації ООН до нових сучасних реалій стала 54-та сесія Генеральної Асамблеї ООН (що відбулася у вересні 1999 р.), під час якої розпочалося усвідомлення значних змін у сучасному світоустрої і необхідності трансформації традиційних умов співіснування держав.