95388 (Гражданство в международном праве), страница 13

соответствии с пожеланиями или в интересах отдельного лица,

например при положительном рассмотрении заявления, достаточно

простого уведомления или выдачи соответствующего документа. Было

отмечено, что внутреннее законодательство ряда стран не

соответствует этому положению в тех случаях, когда решения в

отношении гражданства принимаются парламентом.

Статья 12

Право на обжалование

87. Кроме того, все решения должны быть открыты для

административного или судебного обжалования. В соответствии с этим

положением лица должны иметь право обжаловать решения, касающиеся

гражданства. Процессуальные аспекты осуществления этого права

регулируются внутренним правом каждого государства-участника. Было

сочтено нецелесообразным предусматривать в настоящей Конвенции

изъятие в отношении решений о приобретении гражданства,

принимаемых актом парламента и не подлежащих обжалованию, как это

имеет место в ряде государств. Общее признание права на

обжалование было квалифицировано как действительно имеющее

исключительную важность.

88. Однако право на рассмотрение не исключает национальных

положений, в соответствии с которыми решения высших

государственных органов в определенных особых случаях не подлежат

обжалованию в вышестоящей инстанции, если эти решения открыты для

других форм правового или административного обжалования в

соответствии с внутренним законодательством.

89. Хотя в ЕКПЧ ( 995_004 ) не содержится никаких положений о

гражданско-правовой помощи, осуществление права на справедливое

судебное разбирательство в соответствии с пунктом 1 статьи 6 может

иногда требовать от государства обеспечения помощи со стороны

адвоката, когда это совершенно необходимо, например ввиду

сложности дела (см. в этой связи дело Эйри, 9 октября 1979 года,

ЕКПЧ, серия А, N 32).

Статья 13

Сборы

90. Эта статья касается всех сборов, связанных с процедурой

приобретения, сохранения, утраты, восстановления и легализации

гражданства. Они могут включать, например, сборы за предоставление

бланков заявлений, их рассмотрение и получение решения.

91. Общая цель пункта 1 заключается в том, чтобы сумма

сборов за приобретение, сохранение, утрату, восстановление или

легализацию гражданства не носила неразумного характера. То,

является ли сумма сборов неразумной, определяется с учетом всех

соответствующих обстоятельств. Это можно, например, определить

путем сравнения суммы сборов с расходами, которые несет

администрация. Уплата сборов не должна служить препятствием

получению, сохранению, утрате или восстановлению лицами своего

гражданства, например когда гражданство было утрачено в результате

правопреемства государств.

92. Слова "не становились препятствием" в пункте 2, в отличие

от слов "были разумными" в пункте 1, специально выбраны для того,

чтобы подчеркнуть, что в отношении суммы сборов за

административное или судебное рассмотрение на

государствах-участниках лежит более серьезное обязательство.

93. Хотя содержание этой статьи не охватывает юридические

сборы, в этой связи следует отметить сборы, упомянутые в решение

Европейского суда по правам человека по делу Эйри относительно

судебных издержек. Следует также упомянуть принципы, содержащиеся

в Рекомендации N R(81)7 Совета Европы о мерах, облегчающих доступ

к правосудию ( 994_133 ), в частности о принципе D, касающемся

судебных издержек, который гласит, что от лица нельзя требовать

"от имени государства в качестве условия для начала

разбирательства уплаты никаких сумм, которые были бы неразумными с

учетом рассматриваемых вопросов".

Глава V

Множестенное гражданство

Статья 14

Случаи множественного гражданства ex lege

94. Статья 14 требует, чтобы государства-участники разрешали

множественное гражданство в двух случаях, которые обычно

допускаются даже государствами, стремящимися избегать

множественного гражданства. Действительно, они возникают

автоматически вследствие одновременного применения

законодательства двух или более государств. В частности, положение

статьи 14 (1) "a" основывается на требовании о том, что в случае

брака между гражданами различных государств должен применяться

принцип равноправия супругов в отношении передачи соответствующего

гражданства своим детям. Кроме того, глава 1 Конвенции 1963 года

( 994_302 ), которая направлена на сокращение числа случаев

множественного гражданства, не исключает эти два случая

множественного гражданства.

95. Пункт 1 "a" касается "детей" и поэтому в соответствии с

определением этого термина, данным в статье 2 "c", применяется

лишь до достижения ими возраста 18 лет. После достижения детьми

совершеннолетия действуют соответствующие части статьи 7, в

частности пункт 1 "e" об утрате гражданства лицами, проживающими

за границей, ввиду отсутствия подлинной связи с

государством-участником.

Статья 15

Другие возможные случаи множественного гражданства

96. В статье 15 специально указывается, что Конвенция не

ограничивает право государств-участников разрешать множественное

гражданство. Эта статья четко дает понять, что государства,

которые того желают, вправе предусмотреть другие случаи

множественного гражданства.

97. Новая Конвенция остается нейтральной в вопросе

желательности множественного гражданства. Если глава 1 Конвенции

1963 года ( 994_302 ) была направлена на избежание множественного

гражданства, то статья 15 настоящей Конвенции отражает тот факт,

что множественное гражданство признается целым рядом государств

Европы, в то время как восточноевропейские государства склонны его

исключать.

98. Однако возможность для государства разрешить

множественное гражданство будет ограничиваться любыми

противоположными международными обязательствами. В частности,

государства, которые связаны главой I Конвенции 1963 года

( 994_302 ), могут предусмотреть в отношении своих соответствующих

граждан лишь некоторое ограниченное число случаев множественного

гражданства (более подробно см. также часть 1 выше).

Статья 16

Сохранение прежнего гражданства

99. Это положение направлено на обеспечение того, чтобы

получению или сохранению гражданства того или иного лица не

препятствовали невозможность или трудности утраты другого

гражданства или трудности в этой области. Наличие неоправданных

фактологических или юридических требований должно оцениваться в

каждом конкретном случае национальными органами

государства-участника, гражданство которого пытается получить

соответствующее лицо. Например, от беженцев, как правило, вряд ли

следует ожидать возвращения в свою страну происхождения или того,

что они обратятся в свое дипломатическое или консульское

представительство с отказом от своего гражданства или с просьбой о

его аннулировании.

100. Поскольку эта статья имеет особую важность в случае

правопреемства государств, в статью 18 включена специальная ссылка

на статью 16.

Статья 17

Права и обязанности, связанные с множественным

гражданством

101. В пункте 1 содержится основополагающий принцип, согласно

которому лица, имеющие множественное гражданство на территории

государства-участника, где они проживают, пользуются тем же

режимом, что и лица с одним гражданством, например в том, что

касается избирательных прав, приобретения имущества или выполнения

своей воинской обязанности. Однако при определенных

обстоятельствах эти права и обязанности могут быть изменены с

помощью международного соглашения (например, в отношении воинской

обязанности см. главу VII).

102. Подпункт "a" пункта 2 касается дипломатической и

консульской защиты. Общая норма международного права в отношении

дипломатической защиты закреплена в статье 4 Гаагской конвенции

1930 года ( 995_218 ), которая гласит, что "Государство не может

предоставить дипломатическую защиту одному из своих граждан в

отношении государства, гражданином которого это лицо также

является". Однако ввиду изменений, которые произошли в этой

области международного публичного права в период после 1930 года,

при исключительных индивидуальных обстоятельствах и с соблюдением

норм международного права государство-участник может предоставить

дипломатическую или консульскую помощь или защиту одному из своих

граждан, который одновременно имеет другое гражданство, например в

некоторых случаях похищения детей. Следует также учесть тот факт,

что одно из государств-членов Европейского союза может оказать

дипломатическую или консульскую помощь гражданину другого

государства-члена Европейского союза, если последнее не имеет

представительства на территории третьей страны.

103. Подпункт "b" пункта 2 касается применения норм

международного частного права каждого государства-участника в

случаях, касающихся множественного гражданства. Конвенция не

затрагивает применения этих норм.

Глава VI

Правопреемство государств и гражданство

104. В данной главе рассматриваются вопросы гражданства,

вытекающие из правопреемства государств, как это определено общим

международным публичным правом. Венская конвенция 1978 года о

правопреемстве государств в отношении международных договоров

( 995_185 ) определяет "правопреемство государств" как переход

ответственности за международные отношения территории от одного

государства к другому. Положения, касающиеся правопреемства

государств и гражданства, опираются на существующую общую

международную практику и исходят из общих основополагающих

принципов. Они разрешают государствам самим решать, каким образом

эти положения могут применяться в рамках их внутреннего

законодательства.

105. Хотя эти положения непосредственно не применяются к

отдельным лицам, они в максимально возможной степени направлены на

то, чтобы лица, проживающие в том или ином районе, не оказались в

неблагоприятной ситуации просто в силу территориальных изменений.

106. Эти принципы применяются к государствам-участникам

независимо от того, являются ли они государствами-преемниками или

государствами-предшественниками. Однако ввиду самого характера

этих принципов настоящая глава будет применяться в большей степени

к государствам-преемникам.

107. Основная, хотя и не единственная, задача заключается в

избежании безгражданства, как это подчеркивается в пункте 1 статьи

18, и именно поэтому основное внимание уделяется предоставлению

или сохранению гражданства. Глава направлена на укрепление

существующих договорных положений об избежании безгражданства,

таких, как статья 10 Конвенции 1961 года о сокращении

безгражданства ( 995_240 ).

Статья 18

Принципы

108. В статье 18 излагаются конкретные принципы, которые

государства-участники обязуются соблюдать при решении всех

вопросов гражданства в контексте правопреемства государств. Кроме

того, в случаях правопреемства государств применяются также другие

статьи Конвенции. Данную статью следует рассматривать исходя из

той презумпции международного права, что гражданство жителей

территории изменяется вместе с суверенитетом над этой

территорией.

Пункт 1

109. В данном пункте перечисляются общие применимые нормы,

являющиеся составной частью демократического базиса Совета Европы:

обеспечение уважения принципов верховенства права и норм в области

прав человека. В этой связи следует учесть Устав Совета Европы

( 994_001 ), в частности его статью 3, которая гласит, что "каждый

Член Совета Европы должен признавать принцип верховенства права и

принцип, в соответствии с которым все лица, находящиеся под его

юрисдикцией, должны пользоваться правами человека и основными

свободами", положения Европейской конвенции по правам человека и

Протоколов к ней ( 995_004 ), а также практику Европейского суда

по правам человека.

110. Уместность концепции "верховенства права" в области

законодательства о гражданстве следует рассматривать в свете

конституционных и правовых традиций каждого государства. Тем не

менее в основе этой концепции лежит ряд основополагающих

критериев. Этими критериями, в частности, являются следующие:

- решения должны применяться на прочной основе закона;

- закон должен толковаться таким образом, чтобы защищать

права и свободы граждан (а не только интересы государства);

- необходимо обеспечить определенную пропорциональность

принимаемых государством мер, затрагивающих отдельных лиц, в

частности если такие меры представляют собой санкции или если они

касаются прав личности;