Иванов. Местное самоуправление на Урале (947511), страница 5
Текст из файла (страница 5)
Однако и при такой ситуации зарегистрированные уставы сельсоветов и поселковых Советов имели отклонения отсуществующей нормативно-правовой базы, регулирующей действиесистемы местного самоуправления в республике и стране. К общимиз них, по мнению Госсекретаря Республики Башкортостан И.А. Адигамова, относится «подмена в уставах понятия сельсовета как территории, в границах которой осуществляется местное самоуправление,и сельского Совета как представительного органа; нечетко разграничиваются полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления; зачастую к имуществу сельсовета (поссовета) относятсяобъекты, которые в соответствии с законодательством не являютсяих собственностью (озера, культовые здания, земельные участки)»18.Другие распространенные нарушения в уставах были связаныс наличием различных форм участия должностных лиц районных,городских Советов и администраций, т.е.
представителей государственной власти, в процедуре избрания глав сельских, поселковыхадминистраций, формировании их аппаратов, прекращении полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления. Фак20Формирование правовой основы ...ты такого рода были выявлены прокуратурой республики и обнародованы в докладе Р.З.Якупова, председателя Комитета Законодательной Палаты Госсобрания РБ, курирующего вопросы местной власти,на научно-практической конференции «Проблемы местной властиРеспублики Башкортостан» 12 ноября 1999 года. Например, в уставах муниципальных образований Туймазинского района было предусмотрено, что главы сельских администраций избираются попредложению председателя районного Совета, а в Абзелиловском районе – по представлению главы районной администрации.
В Ишимбайском районе в уставах сельсоветов закреплена норма, по которойдопускается досрочное прекращение полномочий главы сельской администрации по предложению главы районной администрации. Поуставам сельсоветов Кушнаренковского района решение о прекращении полномочий сельских Советов принимается районным Советом19.Таким образом, можно говорить о наличии здесь нарушенийконституций Российской Федерации и Республики Башкортостан,федерального и республиканского законодательства о местном самоуправлении, не допускающих вмешательство органов государственной власти этого уровня в процесс формирования и деятельностимуниципальных образований.В целом можно утверждать, что недостатки, характерные дляуставов муниципальных образований региона, закономерны и являются следствием сложного процесса становления местного самоуправления в стране.
В частности, наличие в уставах завышенных требований к главам муниципальных образований объясняется, на нашвзгляд, отсутствием системы отбора и подготовки кадров на эту ключевую должность в системе местного самоуправления. В этой связи вуставы закладывается норма, позволяющая предотвратить избраниеили назначение на должность малокомпетентных людей. Нарушения,связанные с превышением полномочий отдельных органов местногосамоуправления, вызваны, по нашему мнению, недостаточной проработкой и разграничением в российском законодательстве вопросовкомпетенции представительных органов и глав муниципальных образований.Отступления от Конституции РФ были характерны для республик Башкортостан и Удмуртия и связаны с их стремлением защититьи сохранить тот уровень суверенитета, который они достигли в начальный период реформ.
В Башкортостане изначально, в период ре21Глава 1организации системы Советов, были приняты законы «О местномгосударственном управлении в Республике Башкортостан» (12 декабря1994 г.) и «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан»(20 декабря 1994 г.)20. На основе первого Закона в Башкирии былаустановлена система местных органов государственной власти. Вгородах и районах Башкортостана были созданы представительные(гор- райсоветы) и исполнительно-распорядительные (местные администрации) органы государственной власти.
Советы избиралисьнаселением сроком на 4 года. Их состав определялся в пределах 20–60 депутатов (ст. 8). Глава администрации назначался и освобождался от должности Президентом Республики Башкортостан и входил вединую систему исполнительной власти республики (ст. 25). Законом предусматривался механизм отмены актов рай- горсоветов и администраций вышестоящими государственными органами.Законом «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» территориальные границы самоуправления ограничивалисьпределами сельского и поселкового Советов (ст. 1). Кроме этого закон содержал норму, согласно которой глава сельской, поселковойадминистрации назначался на должность и освобождался от нее главой администрации района, города или района в городе (ст.
11), т.е.руководителем органа государственной власти. Это положение действовало до марта 1998 года и было отменено только после вступления в силу поправок, внесенных в Закон РБ «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан»21. Теперь в соответствии со ст. 18Закона главы сельских и поселковых Советов избираются либо представительными органами самоуправления, либо непосредственно населением, либо сходом граждан. Таким образом, в республике былавосстановлена норма федерального законодательства и в марте 1999года прошли первые выборы глав администраций сельских и поселковых Советов.
Вместе с тем до настоящего времени в Башкортостане сохраняется назначение глав районных и городских администраций Президентом РБ, несмотря на наличие специального определения Конституционного Суда РФ от 4 марта 1999 г. №19-О22, в котором данный механизм назначения глав администраций был признанне соответствующим Конституции РФ и подлежащим отмене. Основным аргументом государственных органов власти республики, включая судебные, в этом вопросе является ссылка на Договор Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 года22Формирование правовой основы ...«О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий…». Согласно этому документу к ведению Республики Башкортостан была отнесена система ее органов государственной власти, порядок их организации и деятельности (ст.
3 п. 2)23.В случае с Удмуртией разногласия в законодательной сферепереросли в политический конфликт федерального значения. В соответствии с нормами новой Конституции РФ (1993 г.) в Удмуртии 27января 1994 года был принят собственный Закон «О местном самоуправлении в Удмуртской Республике»24. На его основе 10 апреля 1994года прошли выборы в представительные органы и глав местногосамоуправления 5 городов и 25 районов, а также глав местной администрации. В соответствии с Законом на уровне села, поселка, города районного подчинения органы местного самоуправления не создавались, а назначались управляющие (ст.
14). Срок полномочийпредставительных органов и глав местного самоуправления ограничивался 4 годами (т.е. до 1998 г.).В апреле 1996 г. Государственным Советом Удмуртской Республики был принят Закон «О системе организации государственнойвласти в Удмуртской Республике»25. Он предусматривал реформирование системы органов государственной власти в республике. В частности, предлагалось формирование представительных (Совет депутатов) и исполнительных (администрация) органов государственнойвласти административно-территориальных единиц: районов, городов,районов в городе (ст.
2), наделенных собственной компетенцией.Советы депутатов должны были избираться на 4 года на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании численностью от 30 до 75 человек (ст. 12).Администрацию района, города, района в городе должен былвозглавлять глава. По закону в районах и городах главы администраций назначались и освобождались от должности Президиумом Госсовета по представлению Председателя Правительства УдмуртскойРеспублики и согласованию с соответствующим Советом депутатов.Главы администраций районов в городе также назначались и освобождались от должности Президиумом Госсовета, но по представлению главы городской администрации, Председателя Правительствареспублики и согласованию с Советом депутатов района (ст. 21).Главы администраций действовали в пределах срока полномочий Совета.
Заместители назначались на должность на сессии соот23Глава 1ветствующего Совета депутатов по представлению глав администраций и согласованию с Правительством республики. Управляющиесельскими и поселковыми Советами назначались на сессии районного Совета по представлению главы администрации района.Таким образом, закон призван был восстановить в республикежесткую вертикаль исполнительной власти, сопоставимую с действовавшей до 1993 года, включив в нее должностные лица органов какгосударственной власти (глав районов, городов, районов в городе),так и местного самоуправления (управляющих сельскими и поселковыми Советами).
Он также устанавливал новый уровень государственной власти (район, город), территориально совпадающий с действующей системой местного самоуправления. В развитие этих положений 28 мая 1996 года был принят новый вариант Закона «О местномсамоуправлении в Удмуртской Республике»26. В нем были определены новые территориальные основы местного самоуправления. Онотеперь осуществлялось в сельских поселениях, поселках, частях городских поселений в границах жилых комплексов (ст. 10). Закон устанавливал как приоритетное назначение глав администраций муниципальных образований их представительными органами. Допускались и прямые выборы глав администраций, но по решению населения муниципального образования (ст. 14).
Должность главы муниципального образования законом не предусматривалась.Для введения в полную силу законов необходим был переходный период. Данный момент был отражен главой IV Закона «О системе органов государственной власти Удмуртской Республики». Онапредусматривала формирование за 2 года (до апреля 1998 г.) Советовдепутатов районов, городов, районов в городе. На период до избрания новых представительных органов государственной власти ихполномочия возлагались на объединенные Советы районов, городов,районов в городе, образуемые из депутатов Госсовета Удмуртии ипредставительных органов местного самоуправления от этих территорий.
Действующие главы местного самоуправления для переходана государственную службу должны были пройти утверждение в должности глав городских и районных администраций.Таким образом, местное самоуправление на уровне районов игородов заменялось на государственное управление, и, естественно,органы власти переходного периода не могли вписаться в рамки действующего федерального законодательства. Реализация закона на24Формирование правовой основы ...практике привела к конфликтной ситуации. Первоначально это былопротивостояние между Госсоветом и мэром г. Ижевска А.И. Салтыковым, единственным из глав муниципальных образований, кто небыл утвержден в должности главы администрации города. Он опротестовал упразднение муниципальных образований на уровне городов и районов республики, а соответственно, и своей должности первоначально в Верховном Суде, а затем и в Конституционном СудеРФ.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
