Иванов. Местное самоуправление на Урале (947511), страница 31
Текст из файла (страница 31)
Положение депутатов там, где глава муниципального образования является и председателем представительного органа, лаконично описал депутат Земского собрания Сивинского района Е.Г. Векслер: «…власть сосредоточена в одних руках, руках главы района… мы превращены в придаток администрации и главы»24. Главный недостаток функционального характера такой системы организации власти назвал депутатКарагайского района Н.Г.
Шмырин, который отметил, что при совмещении главой муниципального образования обоих постов вопросы,рассматриваемые Земским собранием, решаются так, как «угодноодной исполнительной власти»25. В целом на семинаре доминирова134Проблемы и противоречия местного самоуправленияла идея о разделении этих полномочий, которую не отвергали областные органы государственной власти. В частности, председатель Законодательного Собрания Пермской области Н.А. Девяткин обратилвнимание на наличие такой тенденции в системе местного самоуправления, но заявил, что « …каждое муниципальное образование самодолжно определиться с необходимостью принятия такого решения».О том, что это была именно тенденция, свидетельствуют конкретныефакты. Так, если в 1997 году посты освобожденных председателейпредставительных органов были введены в 7 районах, то на 16 ноября 1999 года – уже в 17, а в 2000 году – более чем в 20 из 42 муниципальных образований Пермской области26.В Челябинской области по данной проблеме были проведенысоциологические исследования среди избирателей и депутатов.
Онивыявили, что 48% избирателей и 46% депутатов городов и районовотрицательно относятся к совмещению должностей, а в городахЕманжелинске, Златоусте, Коркино, Южноуральске, Кунашаке, Верхнем Уфалее этот показатель еще выше. Главы 8 муниципальныхобразований, включая такие, как г. Аша, Еткульский и Чебаркульский районы, отказались от совмещения постов в целях урегулирования взаимоотношений и снятия такого рода напряженности27.Одну из объективных причин такого рода конфликтных ситуаций назвал председатель Совета г. Аши и Ашинского районаН.Н.
Царихин: «…администрации района, городов, поселков и сел ссозданием Советов увидели ущемление своих прав и полномочий –не будем забывать, что с октября 1993 года по декабрь 1996 года вгородах и районах никакой представительной власти не было»28.Следует отметить также, что в отдельных случаях конфликтымежду главами и представительными органами муниципальных образований носили не кратковременный, а затяжной характер. Так,например, в г. Лысьве Пермской области конфликт такого рода длился почти 4 года. Для его разрешения распоряжением губернатора области была создана специальная постоянно действующая группа воглаве с заместителем губернатора, после чего ситуацию в системеместного самоуправления города удалось стабилизировать29.В Курганской области была сделана попытка ликвидироватьпрактику совмещения главами муниципальных образований своихпостов с должностью председателя представительного органа местного самоуправления путем внесения соответствующих поправок в135Глава 6областное законодательство.
В Закон « О местном самоуправлении вКурганской области» Курганской областной Думой 29 марта 1999 годабыли внесены изменения, согласно которым глава муниципальногообразования мог входить в состав представительного органа местного самоуправления, но только с правом совещательного голоса. Однако 7 февраля 2001 года местные законодатели вынуждены былиотменить свое решение после того, как оно было признано судебными инстанциями противоречащим Федеральному закону «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Обращение Курганской областной Думы в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции РоссийскойФедерации положения Федерального закона, допускающего совмещение главами муниципальных образований своих постов с должностью председателя представительного органа местного самоуправления, было отклонено.
В своем определении от 21 февраля 2002 года№26-0 Конституционный Суд РФ указал на то, что данная нормаФедерального закона не требует дополнительного толкования и носит не обязательный, а разрешительный характер, применяется муниципальными образованиями по собственному усмотрению.Таким образом, в целом можно говорить о том, что представительные органы муниципальных образований региона, и прежде всегогородов и районов областного значения, стремятся избавиться от чрезмерной опеки со стороны глав администраций, ликвидировать ихмонополию на власть, установленную ранее.
На наш взгляд, в связи сэтим полезно вернуться к опыту деятельности органов местной власти и самоуправления в 1990 –1991 годах.Тогда, с апреля 1990 года и до принятия Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» 6 июля 1991 года ситуация была обратной – председатели Советов возглавляли исполнительную власть.Это негативно сказалось на управляемости территорий, т.к. осуществлялось постоянное вмешательство представительной власти в вопросы компетенции исполнительных органов. С принятием законасистемы исполнительной и представительной власти на местах организационно были разведены. Исключение было сделано для поселковых и сельских Советов, где главам местных администраций разрешалось совмещать свои посты с должностью председателя поссельсовета.
Учитывая объем задач, решаемых на этом уровне (он явноменьше, чем в районе и городе), невысокую профессиональную под136Проблемы и противоречия местного самоуправленияготовку депутатов и близость органов власти к населению, совмещение постов на данном уровне было оправданно и неплохо себя зарекомендовало.В современных условиях такая система местного самоуправления будет эффективной при условии четкого разграничения вопросов компетенции органов власти муниципальных образований и, вобязательном порядке, расширения контрольных функций представительных органов самоуправления. Последнее в значительной мере сдерживало бы глав муниципальных образований, и прежде всего тех, ктоизбран населением, от злоупотребления должностными полномочиями.На семинаре председателей представительных органов самоуправленияЧелябинской области (г. Катав-Ивановск, 15 – 16 июня 2000 года) председатель Совета г.
Аши и Ашинского района Н.Н. Царихин, касаясь этоговопроса, так обрисовал ситуацию: «Всенародно избранный глава –это очень демократично. Но вопрос подотчетности и подконтрольности в этом случае – это уже декларация»30.В качестве примера им были приведены муниципальные образования г. Миньяр и с. Кропачево, где главы допускали грубые нарушения трудовой дисциплины и случаи аморального поведения. В этойситуации районным властям пришлось принимать экстренные мерыи менять этих глав в середине срока их полномочий.
В Уставе г. Миньяра было закреплено положение об организационном разделенииполномочий главы и председателя городского Совета.Для обеспечения реального контроля за деятельностью главместного самоуправления со стороны представительных органов депутатским корпусом предлагался ряд мер. Например, заслуживаетвнимания точка зрения В.Н. Шибаковой – председателя Кусинскогорайонного собрания депутатов, изложенная на районной практической конференции по проблемам местного самоуправления в Кусинском районе Челябинской области (г. Куса, 27 апреля 2000 г.). Она обозначила пути достижения этой цели через реорганизацию существующей системы власти в муниципальных образованиях.
В частности,в качестве перспективных моделей ею было предложено две: первая –глава местного самоуправления и председатель представительногооргана избираются из числа депутатов. Они могут назначить или нанять руководителя местной администрации. Здесь, по ее мнению,сохраняется постоянный контроль за должностными лицами местного самоуправления со стороны депутатов, находящихся в постоян137Глава 6ном контакте с населением. Вторая модель: население избирает представительный орган и главу муниципального образования, которыеорганизационно независимы друг от друга и взаимодействуют черезсистему «сдержек» и «противовесов».
При этом глава администрации назначается либо муниципальным образованием вышестоящегоуровня, например главой района, либо органом государственной власти субъекта Федерации31. Таким образом, предлагалось установитьконтроль за деятельностью главы «сверху» – со стороны органов государственной или муниципальной власти и «снизу» – населением.Можно согласиться с хорошей перспективой второй модели,базовые элементы которой, кроме выборности глав, были применены в организации местного самоуправления в 1992 – 1993 годах.Однако первая модель, в редких случаях, когда она применялась, недала ожидаемых результатов, а, как правило, вела к возникновениюразногласий в треугольнике: представительный орган – глава муниципального образования – руководитель местной администрации.Для работы представительных органов местного самоуправления региона также характерны свои недостатки. К числу наиболееважных из них можно отнести следующие : депутаты, работающиена непостоянной основе, порой слабо владеют предметом обсуждения, плохо ориентируются в законодательной базе, что приводит кконфликтам при подготовке нормативных актов и постановлений вих среде, не обеспечивает необходимый контроль за их выполнением, должную эффективность работы постоянных комиссий.
Отмеченные недостатки отрицательно сказываются на качестве нормативноправовых актов, принимаемых органами местного самоуправления.Представление о нормотворческой деятельности муниципальных образований Уральского региона дает комплексный анализ нормативно-правовых актов, принятых муниципальными органами власти, который был проведен специалистами Законодательного Собрания Пермской области. Всего за период с 1 января 1996 по 1 января2000 года органами местного самоуправления области было принято6169 нормативных актов. По отдельным их видам картина выгляделаследующим образом.138Проблемы и противоречия местного самоуправленияТаблица 7Число нормативных актов, принятых органамиместного самоуправления Пермской областис 01.01.1996 г. по 01.04.2000 г.
32Принято органамиместного самоуправленияВиды нормативных актовВсегоза периодМетодики12В том числе по годам1998199924ПравилаПоложенияПрограммыПорядок проведения,взимания и т.д.Прочие акты515672831515273813269955161331191171551Всего616914661781Предварительный анализ указанных нормативных актов, сделанный специалистами, показал, что по своему содержанию в большинстве своем они не создают механизма исполнения областных законов и программ по предметам ведения местных сообществ32.Другой негативной стороной нормотворческой деятельностиорганов местного самоуправления области является сокращение опубликованных актов на фоне роста их общего числа. Так, с 1 января1998 года по 1 января 2000 года муниципальными образованиямиобласти было принято 3105, а опубликовано только 538 нормативных актов, или 17,33%32. В этой связи специалисты Законодательного Собрания вынуждены были сделать, на наш взгляд, объективныйвывод о том, что «органы местного самоуправления, созданные населением, работают, судя по прессе, сами на себя, а не на тех, кто ихсоздал»33.Определенные проблемы в деятельности представительныхорганов вызвало уменьшение в несколько раз их численного составапосле 1993 года, что привело к пропорциональному увеличению нагрузки на депутатов в избирательных округах.
Трудностей, с которыми сталкивается население региона, не уменьшилось, а число депу139Глава 6татов, ранее помогавших их преодолевать, существенно сократилось.К тому же федеральным законодательством не предусмотрена такаянорма, как наказы избирателей своим депутатам, обеспечивающиеих тесное взаимодействие и контроль за деятельностью депутатского корпуса. Практики обращают внимание на тот факт, что ранее, когдарайонные Советы насчитывали по 30 – 40 человек, была возможностьформировать 8 – 9 комиссий, включив в их состав специалистов.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
