Иванов. Местное самоуправление на Урале (947511), страница 22
Текст из файла (страница 22)
муниципальные образования созданы в селах, поселках, городах, районах. В Оренбургской области до2000 года муниципальные образования были сформированы соглас95Глава 5но поселенческому принципу в селах, поселках, городах, но их небыло в границах районов, за исключением единого муниципальногообразования Абдулинский район. В Удмуртской Республике муниципальные образования действуют только в границах городов и районов. В 1998 году в Удмуртии появилось первое сельское муниципальное образование Косолаповское. В Башкортостане местное самоуправление осуществляется лишь в поселках и селах.В Пермской области с начала 1990-х годов было создано 42муниципальных образования на основе административно-территориального деления, в границах районов и городов областного подчинения.
Плюсом этой модели, по мнению представителей муниципальных образований, явилось то, что «сложившаяся в области системаадминистративно-территориального деления и социальная инфраструктура были привычны для населения, и это на первоначальномэтапе становления местного самоуправления позволило сохранитьнекую преемственность и стабильность в управлении территориями»1. Уже после того как были сформированы городские и районныемуниципальные образования субъектного подчинения, здесь своеправо на местное самоуправление осуществили ряд населенных пунктов, находящихся на их территории. В частности, это города Чермозв Ильинском и Оханск в Оханском районах, поселки Новые Ляды вг.Перми и Уральский в Нытвинском районе.
Однако данный процесссопровождался рядом экономических трудностей, что в ряде случаевзаставило местные власти вернуться к прежнему статусу населенных пунктов. Так, 26 марта 2000 года в г. Оханске состоялся референдум, на котором жители высказались за то, чтобы город остался райцентром без статуса самостоятельного муниципального образования1.В целом это не оказало существенного влияния на территориальнуюмодель местного самоуправления, характерную для Пермской области. Таким образом, в названных республиках и областях система местного самоуправления по основным параметрам частично или полностью привязана к административно-территориальному устройству,поскольку здесь муниципальные образования действуют в границахадминистративно-территориальных единиц.Иной подход характерен для Свердловской области, где вместо существовавших ранее 59 административно подчиненных областному центру городов и районов было образовано 73 муниципальных образования.
Они сформированы не только в городах и районах96Взаимодействие органов местного самоуправления ...областного подчинения, но и в городах районного значения, рабочихпоселках.Эти два подхода имеют свои плюсы и минусы. Первый подходпозволяет согласованно осуществлять государственное управлениеи местное самоуправление на одной и той же территории в границахадминистративно-территориальной единицы.
Но при этом возникаетпроблема с реализацией права населения создавать и реорганизовывать муниципальные образования. Его реализация на практике будетозначать перманентное изменение административно-территориального устройства области, республики, а следовательно – разрушениевертикали государственной власти. Во втором случае обеспечивается стабильное административно-территориальное деление области,республики, но усложняются отношения между системами государственного управления и местного самоуправления. Это происходит всилу того, что они осуществляются на несовпадающих территориях.При оценке этих вариантов можно согласиться с точкой зрения специалистов в сфере муниципального и конституционного права, хорошо знающих специфику местного самоуправления в Уральском регионе. Они отдают предпочтение первому подходу.
В частности,А.Н. Кокотов обращает внимание на то, что «разведение муниципальных образований и системы административно-территориального деления ведет к неоправданному усложнению местного управления»2.В свою очередь, А.С.Саломаткин утверждает, что «существующее административно-территориальное деление может использоваться вкачестве исходных территориальных основ создания системы местного самоуправления»3 .Разделяя эту позицию, на наш взгляд, следует обратить внимание и на то, что данный подход сдерживает такой негативный процесс, как федерализация власти внутри субъекта, когда муниципальные образования, наделенные собственной компетенцией, обособляются от органов государственной власти областей и республик.Вместе с тем нельзя игнорировать тот факт, что система муниципальных образований динамично развивается и ее жесткая привязка к административно-территориальному устройству субъектовФедерации сдерживает этот процесс.
Реальной формой нивелирования этого негативного фактора в настоящее время является созданиеассоциаций и союзов муниципальных образований, которые в большинстве областей региона уже образованы. По мнению А.С. Сало97Глава 5маткина, на базе такого рода образований, сформированных вокругкрупных городов, возможно создание новой территориальной единицы – административного или муниципального округа, которомуорганы государственной власти субъектов Федерации могли бы передать часть своих прав.
Это новое окружное звено административно-территориального устройства, считает ученый, в перспективе могло бы принять на себя управление развитием многих отраслей хозяйства и социальной сферы4.Соотношение территориальной основы местного самоуправления с административно-территориальным устройством субъектаФедерации напрямую затрагивает вопрос осуществления государственной власти на территории, где реализуется местное самоуправление. Жизненные реалии показывают, что при параллельномсуществовании двух практически автономных по законодательствууровней власти на одной территории требуется детальная правоваярегламентация вопросов их компетенции.
В противном случае неизбежны и конфликты, и нездоровая конкуренция, и дублирование функций. В действующем российском законодательстве этот вопрос доконца не решен. В силу этого в настоящее время проблема разграничения полномочий между уровнями власти находится в центре внимания федерального центра. В частности, Президент РФ В.В.
Путинв своем ежегодном Послании Федеральному Собранию России 19апреля 2002 года указал на неопределенность в предметах веденияорганов государственной власти и местного самоуправления. Он предложил Федеральному Собранию России в качестве одной из первоочередных мер законодательно уточнить само понятие и переченьвопросов местного значения, поскольку «часть из них пересекается сзадачами, которые выполняются федеральными и региональнымиорганами государственной власти»5.В рамках существующего правового поля органы государственной власти субъектов Федерации могут успешно осуществлять своифункции только в тесном взаимодействии с муниципальными образованиями.
Они строят отношения с местным самоуправлением последующим направлениям: организация системы местного самоуправления; законодательное регулирование ее деятельности; контрольза соответствием законам положений уставов муниципальных образований, в том числе через процедуру их регистрации; передача отдельных государственных полномочий.98Взаимодействие органов местного самоуправления ...Из вышеперечисленных форм взаимодействия менее всего разработана последняя. Это произошло вследствие того, что созданиесистемы местного самоуправления осуществлялось «сверху», административными методами, в целях преодоления политического кризиса в кратчайшие сроки.
На вновь созданные муниципальные образования автоматически был возложен весь комплекс вопросов местного значения, включая государственные, без их законодательногозакрепления. Кроме того, как отмечалось выше, процесс передачигосударственных полномочий муниципальным образованиям затруднен в связи с отсутствием в федеральном законодательстве перечнявопросов местного значения, относящихся к ведению органов государственной власти. Пока же этот вопрос регулируется законамисубъектов Федерации.В настоящее время в ряде областей Урала, например в Челябинской, Пермской и Свердловской, а также в Удмуртской Республике, уже приняты и действуют специальные законы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
В Законе Свердловской области «О наделении органовместного самоуправления муниципальных образований в Свердловской области отдельными государственными полномочиями» (ст. 4)назван их исчерпывающий перечень в таких сферах, как землевладение, недропользование, природоохранная деятельность, образование,культура, здравоохранение, регистрация актов гражданского состояния, архитектурно-строительный контроль. В основном это участиев разработке и реализации соответствующих областных программ,осуществление контрольных функций, научно-исследовательскихработ и т.д.Закон Челябинской области, по-видимому исходя из того, что вфедеральном законодательстве перечень полномочий органов государственной власти в вопросах местного значения отсутствует, содержит лишь перечень государственных полномочий, которые немогут передаваться органам местного самоуправления, а именно –изменение административно-территориального устройства.
В законе Пермской области оговаривается только категории полномочий –государственные полномочия области, государственные полномочияпо вопросам, отнесенным к совместному ведению Российской Федерации и Пермской области, но без их перечисления. Законом такжеопределен порядок их передачи (ст.5, 6, 8)6. Таким образом, можно99Глава 5говорить, что в областях и республиках Урала процесс передачи государственных полномочий органам местного самоуправления осуществляется на основе местных законов, которые регламентируютэтот процесс только в общих чертах.
Это породило ситуацию, когдана муниципальные образования в явочном порядке возлагается рядобязанностей, и часто без достаточного финансирования.В настоящее время муниципальные образования региона реально осуществляют такие государственные полномочия, как воинский учет, призыв и мобилизация граждан, пенсионное обеспечение,опека и попечительство, формирование избирательных комиссий повыборам в государственные органы власти и обеспечение их деятельности и т. д.
Например, в Челябинской области органам местного самоуправления переданы полномочия по предоставлению льгот определенным категориям граждан, предусмотренных федеральными иобластными законами, в частности федеральными законами «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов», «О социальной защитеграждан, подвергшихся радиации» и областным «О погребении». Введение муниципальных образований переданы также вопросы содержания горсветсети, госсеминспекций, военкоматов, отделовЗАГС7, и этот перечень нельзя считать закрытым.
Так, например, посведениям представителей муниципальных образований Пермскойобласти, на них возложено выполнение более 80 льгот для свыше 30категорий граждан и значительная часть этих функций не финансируется. Как отметила в своем выступлении на съезде депутатов представительных органов государственной власти и местного самоуправления Пермской области (25–26 апреля 2000 г.) депутат Земскогособрания Кишертского района В.И Филипьева, «средств нет, а исполнения этих функций с нас требуют в полном объеме»8.Создание системы местного самоуправления на принципах ееавтономии от системы государственной власти и управления разорвало существовавшую ранее властную вертикаль.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
