Иванов. Местное самоуправление на Урале (947511), страница 19
Текст из файла (страница 19)
При этомв ряде районов, например Большесосновском и Чердынском, размердотаций составил соответственно 77 и 87%16. Сохранению такой ситуации во многом способствовал принцип равной бюджетной обеспеченности расходов областного и местных бюджетов, практикуемыйв Пермской области, который предусматривал равномерное перераспределение доходов между бюджетами территорий в целях выравнивания.
Таким образом, возникло противоречие: с одной стороны, применение любых рычагов стимулирования территорий с целью увели82Финансово-экономическая основа ...чения доходной базы местных бюджетов приводит к неравной обеспеченности нормативов, с другой – законодательство требует обеспечить принцип равенства бюджетных прав при бюджетном регулировании. На практике, по мнению председателя комитета по бюджету и внебюджетным доходам Законодательного Собрания Пермскойобласти В.И.Рыбкина, реализация этой схемы вызывает недовольство«доноров» и иждивенческие настроения некоторых дотационных территорий17.
В ситуации, когда большая часть муниципальных образований поддерживается за счет финансовых ресурсов, поступающихв областной бюджет с территорий-доноров, у последних нет заинтересованности в сохранении за собой такого статуса. Этому способствует и вынужденная практика ежегодного снижения процентныхотчислений по регулируемым налогам (НДС, налог на прибыль) вбюджеты благополучных в финансовом плане муниципальных образований.В других субъектах, составляющих Уральский регион, числомуниципальных образований, имеющих бездотационные бюджеты,также было невелико.
В Удмуртской Республике это г. Ижевск и районы Игринский, Каракулинский, Як-Бодинский и Воткинский. В Челябинской области финансовую самодостаточность имеют бюджетымуниципальных образований городов Челябинска, Магнитогорска,Сатки и Верхнего Уфалея. Таким образом, можно сказать, что бюджеты местных Советов в подавляющем большинстве обеспечиваливыживание, но не развитие территорий.В целом преобладание дотационных муниципальных образований в регионе, как и в целом по стране, закономерно. Причин, вызвавших эту ситуацию, несколько. Ряд из них, объективных на нашвзгляд, был назван на съезде депутатов представительных органовгосударственной власти и местного самоуправления Пермской области (25–26 апреля 2000 г.).
Его участники пришли к выводу, что врегионе сформировались разные стартовые условия вхождения муниципальных образований в рынок: производственный и социальныйпотенциал, природно-ресурсная основа, компетентность органов местного самоуправления. По мнению делегатов съезда, эти факторы впериод с 1994 по 2000 год способствовали усилению дифференциации муниципальных образований по уровню социально-экономического развития и обострению внутрирегиональных противоречий какмежду областными властями и органами местного самоуправления,83Глава 4так и между муниципальными образованиями18. Кроме того, налицотесная взаимосвязь уровня доходности местных бюджетов с характером размещения производственных сил в регионе.
От него зависитналичие реальной налогооблагаемой базы для формирования доходной части бюджета муниципальных образований, доля поступленийпо таким налогам, как подоходный налог с физических лиц, налог надобавленную стоимость (НДС), налог на прибыль предприятий иорганизаций.
Этот фактор и учитывается при составлении бюджетовсубъектами РФ. Например, в консолидированном бюджете Свердловской области на 2000 год доля подоходного налога с физических лиц,закрепленная за дотационными муниципальными образованиями,составила 100%, а по имеющим профицит бюджета – от 60 до 95%.Доля НДС по этим категориям муниципальных образований соответственно составила 19–15% и 5–6%, а по налогу на прибыль предприятий – 7–19% и от 1,5 до 10,8%19.Наполняемость бюджета зависит не только от наличия производственной сферы на территории муниципальных образований, но и от еесостояния. Например, в Пермской области по итогам 1999 года выпуск промышленной продукции в г. Краснокамске был в 1,5 раза больше, чем в г.
Лысьве, и в 5,4 раза – чем в г. Кунгуре. А в таких районах, какБерезовский, Большесосновский, Еловский, промышленность вообще отсутствует20. Весьма ограничены были экономические ресурсысельских муниципальных образований. Так, в 1999 году 15 из 34 преимущественно аграрных муниципальных образований Пермской области имели 100%-ю убыточность сельхозпредприятий21.За годы реформ произошло резкое снижение всего экономического потенциала региона.
В частности, в Удмуртской Республикев 1999 году объем промышленного производства составил всего 34%к уровню 1990 года. По программе «Развитие Удмуртии» сократитьэтот разрыв и достичь уровня 75% от показателей 1990 года запланировано только к 2004 году22. В той же Пермской области в 1991 годунаибольший годовой объем промышленной продукции в расчете на1000 жителей был достигнут в городах Чайковском и Краснокамске, анаименьший – в Кунгурском районе. Соотношение по этим показателям составило 31:1. В 1999 году разница по этому показателю, например между г.
Соликамском и Уинским районом, была уже в 4229 раз23.Отличие муниципальных образований по промышленному потенциалу способствовало и росту диспропорций в уровне жизни на84Финансово-экономическая основа ...селения. Например, разница в величине среднемесячной заработнойплаты между самой благополучной территорией Пермской области(г.Березники) и самой бедной (Куединский район) в 1998 году составила 2,6 раза24.Кроме названных выше объективных факторов, приведших кросту числа дотационных территорий, есть и субъективные. В частности, это низкая эффективность действий муниципальных образований по формированию доходной части местных бюджетов, повышению собираемости налогов и расширению налогооблагаемой базы.Особенно это относится к сельским муниципальным образованиям.Здесь основными источниками доходов должны были стать поступления от земельного налога и налога на имущество.
Однако, на примере Республики Башкортостан, можно говорить, что своевременнаяоценка строений, находящихся в собственности граждан, местнымиорганами власти не проводилась, в то время как это является однимиз необходимых условий увеличения налогооблагаемой базы по налогу с имущества физических лиц. При этом крайне нерациональнопроводилась налоговая политика на местах. Так, по земельному налогу на 1999 год почти 60% потенциальных плательщиков в республике были льготниками25.
Из действовавшего в то время 21 местногоналога в городах и районах республики в 1998 году было введенотолько 6–7. Наиболее эффективный для районов и городов налог насодержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы к середине 1998 года был введен только в 32 районах и городахреспублики из 66.
Целевые сборы на содержание милиции с граждани предприятий, на нужды образования, благоустройство территориивведены в 49 районах, налог на рекламу – в 2226. Вместо сбора ужеустановленных местными органами власти вводились «экзотические»налоги, например сбор на развитие спорта (г. Мелеуз), сбор с владельцев, содержащих излишнее поголовье дойных коров, и сбор насодержание автобусного парка (Кушнаренковский р-н), сбор на проведение молодежной политики и 10%-ю надбавку за реализованнуюза пределами района продукцию (Бижбулякский район)27.Особое место среди территорий-доноров занимают административные центры субъектов Федерации, где концентрируются основные финансы региона, находится главная налогооблагаемая база.Бюджеты этих муниципальных образований имеют значительнуюдоходную часть.
На фоне дотационных бюджетов сельских районов,85Глава 4поселков, сел они выглядят благополучными в экономическом планетерриториями. Поэтому периодически возникают ситуации, когдагосударственные органы областей и республик в поисках средств дляфинансирования местного самоуправления в регионе, социальныхвыплат делают попытку снизить нормативы отчислений в бюджетыэтих муниципальных образований, что вызывает сопротивление последних и ведет к так называемым «бюджетным войнам».Например, при утверждении бюджета Курганской области на1998 год возник конфликт между мэром г. Кургана А. Ельчаниновыми областной администрацией.
Его причиной стало снижение на 1998год размеров помощи области из фонда трансфертов федеральногобюджета на сумму 197 638 тыс. р., или 37% . Это в свою очередьзаставило администрацию области в проекте областного бюджета на1998 год в одностороннем порядке изменить нормативы отчисленийв бюджеты городов Кургана и Шадринска по налогу на добавочнуюстоимость с 25 до 10% и по налогу на имущество – со 100 до 50%28. Сюридической точки зрения это было нарушением федерального иобластного законодательства29, предусматривающих обязательнуюпроцедуру согласования расчетов к проекту бюджета с субъектамибюджетного процесса.
В частности, не была создана комиссия повозникшим с администрацией города Кургана разногласиям. Однакоможно понять и администрацию области, которая в условиях социально-экономического кризиса должна была оперативно изыскать ресурсы для финансирования дотационных территорий. Губернаторобласти О. Богомолов так охарактеризовал свою позицию: «Город(Курган. – В.И.) за последние два года вдвое увеличил собственныедоходы, в то время как доходная часть областного бюджета практически не меняется»30.Для защиты прав муниципального образования мэр г.
КурганаА. Ельчанинов обратился в прокуратуру, которая вынесла протест надействия областной администрации. В итоге переговоров между администрациями области и г. Кургана был достигнут компромисс: временно, на 1998 год, был согласован норматив отчислений по налогуна имущество в областной бюджет в размере 50% и оставлена прежней (25%) доля НДС, зачисляемая в городской бюджет31.Однако такого рода случай оказался не последним, что позволяет говорить об определенной тенденции.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
