Текст автореферата (793326), страница 6
Текст из файла (страница 6)
18 Федеративная структура государственной власти в России нашла свое отражение в трехступенчатой системе государственной социальной политики, в которой функция социальной защиты населения оказалась неравным образом распределенной между федеральным, региональным и местным уровнями власти. Соответственно Правительство РФ осуществляет в наибольшей степени функцию централизованного социального обеспечения через социальные фонды и переданные полномочия регионам. Региональные правительства осуществляют дополнительное социальное обеспечение населения исходя из возможностей региональных бюджетов. Местные органы власти преимущественно занимаются вопросами адресной социальной помощи гражданам. Подобный многоуровневый характер функций и полномочий создает ситуацию размытой, нечеткой ответственности властей за реализацию социальной политики, увеличивает неравенство богатых и бедных регионов, поддерживает ситуацию комплексного иерархического влияния политических акторов на формирование государственной политики социальной защиты населения в рамках страны.
Во втором параграфе «Политические акторы системы социальной защиты населения, их функции и влияние» приведен перечень акторов политического и управленческого процесса, задействованных в процессе формирования политики социальной защиты населения, а также проанализированы их функции и влияние на данный процесс. Перечень акторов включает административные единицы (министерства/ведомства), должностные позиции федерального и регионального уровней, политические партии, НКО. Приведен тип мотивации данных акторов, исследованы их функции в рамках государственно- политической системы, проанализированы возможности их влияния в отношении формирования и реализации политики социальной защиты населения. Отмечено, что лица, являющиеся политическим руководством страны и регионов, их ближний административный аппарат, а также руководители профильных министерств и департаментов являются акторами, обладающими наивысшей мотивацией участия в формировании политики социальной защиты населения, и имеющих институциональные возможности влияния на управленческий процесс.
Политическое руководство страны и регионов рассматривает социальную политику как сферу, способную оказать влияние на текущий политический процесс в управляемом сообществе. Социальная политика может стать как источником политической поддержки, так и источником политического протеста, оппозиционности, дестабилизации ситуации. Соответственно для цели политического выживания контроль над социальной политикой является одной из приоритетных задач. В институциональном плане политическое руководство имеет все необходимые административные, нормативные, кадровые, финансовые механизмы для контроля за работой государственных органов социальной защиты населения. Руководство данных органов несет профессиональную ответственность за эффективную реализацию политики социальной защиты населения.
Так как реализация государственной политики социальной защиты населения требует финансовых затрат и является наибольшей статьей расходов как для федерального, так и для регионального бюджетов, то органы государственного финансового управления являются заинтересованным актором влияния на развитие системы социальной защиты населения. Логика данного актора в минимизации затрат для поддержания финансового баланса страны или региона. На данном этапе имеет место институциональное противоречие между логикой социального развития, требующей максимизации социальных расходов, и логикой подержания финансовой стабильности, требующей сохранения прежнего уровня социальных расходов или их сокращения.
Таким образом, влияние политического руководства носит определяющий характер, так как оно способно выставлять приоритеты для административно подчиненных ведомств. Политическое руководство может исходить из логики социального развития или финансовой стабильности в зависимости от того, что трактуется как приоритетная задача поддержания политической стабильности. В отношении прочих возможных акторов влияния на политику социальной защиты населения исследуется противоречие формальных институциональных статусов и реальных политических возможностей. Так в рамках нормативного устройства высокой степенью влияния должен пользоваться институт государственного парламента, региональных легислатур и партий, представленных в них.
Однако российская ситуация отличается тем, что данные институты пользуются наименьшим влиянием в политической системе. Их влияние на процесс формирования социальной политики носит зависимый, подчиненный, эпизодический, формальных характер. В третьем параграфе «Эмпирическая оценка формирования н реализации направлений политики социальной защиты населения» представлен анализ эмпирической базы принятия решений в системе социальной защиты населения на уровне страны и в регионах.
В параграфе представлен подробный и глубокий анализ кейсов того, как инициировались и принимались управленческие решения на федеральном уровне и уровне субъектов федерации. В числе проанализированных кейсов: ° Решение об изменении порядка выплаты детских пособий для жителей Московской области в 2014 г. ° Решение о сокращении прав региональных льготников Московской области на проезд на общественном транспорте (по территории г. Москвы) в 2015 г. ° Решение об изменении порядка администрирования страховых взносов в 2016 г. 2О е Решение о неполной индексации пенсий в 2016 г. За основу анализа сознательно брались кейсовые ситуации решений, которые вызвали определенный общественный резонанс фактом своего принятия.
Данные решения явным образом затрагивают интересы крупных социальных групп получателей государственной социальной помощи. В анализе данных кейсов прослеживается типовой сценарий, при котором решения инициировались и согласовывалась на высшем уровне политического руководства страны или регионов, а затем становились публичными нормативными инициативами.
При этом органы законодательной власти в реальности исполнили функцию формальной процедуры легализации уже неформально принятых решений. Отмечается рутинный, предопределенный характер прохождения законопроектов подготовленных исполнительной властью через Федеральное собрание РФ и Московскую областную думу, высокую дисциплину федеральных и региональных депутатов по согласованному голосованию. Также отмечается неспособность оппозиционных партий и общественных объединений, несогласных с позицией правительственных органов и партии власти, блокировать или повлиять на содержание продвигаемых решений.
Пример кейсов по Московской области 1изменение порядка выплаты детских пособий и сокращения прав льготников на проезд на общественном транспорте) демонстрирует типовую ситуацию поведения исполнительной власти в отношении региональных легислатур. В частности, зафиксировано, что депутаты Московской областной Думы получили указанные законопроекты в день их голосования и не имели времени для должной правовой экспертизы с ними. Законопроекты готовились в профильном органе исполнительной власти — Министерстве социального развития Московской области, а формальные авторы законопроектов фактически не принимали участия в их разработке. Администрацией губернатора налажена тесная работа с депутатами регионального законодательного собрания, что позволило им обеспечить голосование как депутатов фракции «Единая Россия», так и поддержку части оппозиционных партий с<Справедливая Россия» и ЛДПР.
Продвижение законопроектов, вносящих существенные коррективы в работу региональной системы социальной защиты населения, проходило в условиях информационного вакуума. Общественные организации также не оказались привлечены к разработке и обсуждению инициатив региональной власти. Кейс изменения порядка администрирования страховых взносов показал, что даже консолидированное сопротивление социального блока Правительства РФ, общественных объединений недостаточно для блокировки решений, исходящих от финансового блока правительства. В данном кейсе российский парламент также сыграл сугубо формальную роль — ни профильный комитет Государственной думы, ни фракция «Единой России» не смогли ни блокировать решение (хотя часть депутатов выражало с ним личное несогласие), ни скорректировать его.
2! Также значимо то, что анализируемые кейсы не только стали фактором объективного ущемления интересов массовых социальных групп, но и повлекли ухудшение качества работы социальных органов за счет снижения уровня жизни граждан и усложнения порядка работы социальных служб с населением. Приведенные данные мониторинга мер сокращения социальных гарантий в регионах России в 2015-2016 г. показывают, что политика пересмотра региональными властями социальных обязательств перед населением не ограничивается подробно разобранными кейсами и носит массовый характер. В третьей главе «Представительство социально-групповых интересов в процессе формирования государственной политики социальной защиты населения как фактор повышения качества жизни» анализ результатов, полученных от эмпирических исследований, проходит теоретическое осмысление с точки зрения соответствия задачам повышения эффективности политики социальной защиты населения и развития в России демократического режима.
В первом параграфе «Гражданское участие как условие повышения эффективности работы системы социальной защиты населения» отмечается факт пассивности населения в вопросах влияния на проводимую в стране политику социальной защиты населения. Во многом это вызвано слабой солидарностью общества, отсутствием координации между работой низовых инициативных групп, неспособностью к продвижению альтернативной повестки того, какой должна быть политика социальной защиты населения.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
