117456 (765665), страница 2
Текст из файла (страница 2)
9. За исследуемый период Краснодарское антимонопольное управление было главным региональным актором в реализации государственной антимонопольной политики на территории Краснодарского края. Управление справлялось с функциями контроля и содействия развитию конкуренции, несмотря на давление со стороны экономических и властных структур в период процесса приватизации – одной из наиболее сложных реформ в государственной политике демонополизации.
Теоретическая и практическая значимость диссертации. Теоретическая значимость работы состоит в том, что результаты исследования позволяют усовершенствовать понятийный аппарат анализа государственной политики и управления, методики и технологии выработки и реализации экономической политики государства.
Научные положения и выводы работы могут стать базой для дальнейших исследований развития антимонопольной политики в России, а также основой для теоретического обоснования и совершенствования государственного регулирования экономики антимонопольными органами.
Прикладное значение диссертации. Материалы диссертации могут быть использованы при создании учебных пособий и практикумов для студентов специальностей «Политология», «Государственное и муниципальное управление» по курсам «Государственная политика и управление», «Государственное регулирование экономики», «Региональная экономическая политика», а также в учебном процессе в структурах переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих. Материалы и выводы исследования также полезны для органов государственной и муниципальной власти в практике антимонопольного регулирования.
Апробация результатов исследования.
Положения диссертации апробированы и внедрены в деятельности центрального аппарата и территориальных управлений федерального антимонопольного органа, использовались при проведении тематических научных конференций, курсов повышения квалификации и обучающих семинаров для сотрудников антимонопольных органов.
Основные положения и выводы исследования изложены, обсуждены и получили одобрение на Всероссийской научной конференции «Проблемы формирования государственных политик в современной России» (Москва, 2006), на международных научно-практических конференциях «Развитие конкуренции, как фактор экономического роста и обеспечения социального благополучия: методология, теория, практика» (Орел, 2005), «Социально-экономические приоритеты региональной политики развития торговли» (Орел 2006), а также на межведомственном региональном семинаре-совещании «Совершенствование антимонопольного законодательства и повышение эффективности взаимодействия правоохранительных и антимонопольных органов» (Орел, 2006). По результатам исследования опубликовано 6 статей и 1 тезисы доклада, общий объем публикаций по теме диссертации составляет 4,3 печатных листов.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, 3 глав, в том числе 8 параграфов, заключения, библиографического списка, 13 приложений. Объем работы – 168 страницы, 5 схем и 6 таблиц.
В первой главе – «Монополии и процессы демонополизации в России в начале 1990-х годов» рассмотрены теоретические основы исследования антимонопольной политики государства. Изучены монополии, являвшиеся основной структурой государственной политики Советского Союза. По мнению российских и западных исследователей государственный сектор экономики СССР мог быть классифицирован как монополистический по нескольким основаниям: во-первых, производители имели общего собственника (государство), не заинтересованного в появлении механизмов рыночной конкуренции, во-вторых, участники производственного процесса являлись частью иерархической системы, в которой логика центрального администрирования препятствовала возникновению «горизонтальных» связей.
Главная особенность монополий на посткоммунистическом пространстве заключалась в способности хронически убыточных предприятий, обладающих политической властью и влиянием на рынке, противиться собственной реорганизации или ликвидации. Даже в условиях зарождения рыночных отношений советская политическая элита продолжала пользоваться широким кругом привилегий, позволяющих ей влиять на экономику и контролировать процессы демонополизации и приватизации. В российских условиях 1990-х гг. монополизм являлся не просто отличительной чертой экономической позиции отдельных предприятий: это была неотъемлемая характеристика всей экономической системы, унаследовавшей административно-командные механизмы управления экономикой. Эффективность монополистического социализма как государственной политики СССР была крайне низкой. Неудовлетворенность подобной государственной политикой на всех ступенях управленческой системы была одной из главных движущих сил в попытках реформировать социализм советского типа.
Во втором параграфе первой главы исследован процесс демонополизации, как основы государственной экономической политики в условиях перехода к посткоммунистической системе государственного управления. Целью антимонопольной политики государства являлось создание условий для равной, добросовестной конкуренции, способствующей эффективному размещению ресурсов и устойчивому экономическому развитию государства. Государственный комитет по антимонопольной политике и его региональные отделения сыграли важную роль в процессе демонополизации, сопровождавшем приватизацию. Однако, демонополизации было оказано серьезное противодействие, возглавляемое управляющими крупных государственных предприятий и некоторыми министрами. Политическая власть позволила крупным предприятиям получить контроль над органами, созданными для управления монополистами в новых рыночных условиях, и использовать эти институты для затруднения развития эффективной конкуренции.
Исследование показало, что одной из главных слабостей антимонопольной политики в России являлось ее бездействие в условиях сильной оппозиции демонополизации со стороны ряда федеральных, региональных и местных органов власти. Серьезные экономические проблемы первой половины 1990-х годов возникли из-за провала государственной политики, направленной на введение механизмов жесткого бюджетного принуждения для предприятий (особенно крупных) вне зависимости от уровня их монополизации. Предпринимаемые Правительством РФ усилия, направленные на децентрализацию экономики, испытывали давление со стороны крупных компаний и региональных политических режимов. Намеченный правительством Е. Гайдара переход от государственного монополизма в свободный рынок к середине 1990-х годов во многом остался нереализованным. Демонополизации рынков России в значительной степени не произошло, особенно на рынках стратегических товаров – энергетических, металлургических. Создание Министерства по антимонопольной политике, то есть придание федеральному антимонопольному органу более высокого статуса, заметным образом сказалось на эффективности реализации антимонопольной политики и обеспечило ему прямую возможность участия в широком круге политических дискуссий и политическом планировании.
В третьем параграфе первой главы работы изучены проблемы формирования и применения правовой базы антимонопольной политики. Выявлено, что российское антимонопольное законодательство 1990-х гг. стало результатом смешения европейского и отчасти американского подходов. Ключевую роль в государственной антимонопольной политике того времени играло понятие «доминирующего положения», целиком позаимствованное из практики государственного управления в Западной Европе. В целом, антимонопольное законодательство России было теоретически проработанным, но на практике фактически не выполнялось. В качестве основных причин невыполнения закона были выделены: противоречие интересам руководителей крупных компаний, коррупция, противодействие со стороны региональных властей, плохая управляемость хозяйственными структурами в условиях рынка, политическое ослабление антимонопольных государственных структур.
Расплывчатость правовых норм являлась результатом определенного политического компромисса между исполнительной и законодательной ветвями власти, а также крупным бизнесом, занимающимся активным лоббированием своих интересов через различные государственные структуры. Эта проблема существенным образом затрудняла процессы демонополизации и развития конкуренции в России. Модернизация законодательной базы, в целом реализованная к 1995 году, во многом была направлена на преодоление проблем в правоприменительной сфере антимонопольного законодательства. К основным проблемам того времени относились: нечеткость законодательных норм, ограничение конкуренции со стороны органов исполнительной власти, недостаточный уровень компетенции судебных органов, замкнутость антимонопольной службы внутри исполнительной ветви власти. Реформированная во второй половине 1990-х годов система законодательных норм все же не смогла решить основные проблемы нормативно-правовой базы и обеспечить на практике соблюдение хозяйствующими субъектами антимонопольного законодательства.
Во второй главе рассмотрены институциональные, политические и технологические составляющие российской антимонопольной политики 1990-х годов. В первом параграфе этой главы показано, что центральной государственной структурой российской антимонопольной политики 1990-х годов являлся Государственный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур. Созданный в августе 1990 года, он функционировал до 1999 года, когда на его основе было организовано Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. Роль, которую играл ГКАП России в осуществлении государственной политики в начале 1990-х годов, постепенно уменьшалась. Более того, он был привлечен к решению задач, напрямую не связанных с антимонопольной политикой. В то же время некоторые аспекты антимонопольной политики официально оставались вне его компетенции. С мая 1995 года Председатель ГКАП России назначался и освобождался от должности указом Президента РФ по представлению Председателя Правительства России. Это положение закрепило ГКАП России как структурное звено исполнительной власти, напрямую не контролируемое парламентом, после чего антимонопольный комитет лишился возможности проводить самостоятельную политику, которой он отчасти обладал в начале 1990-х годов. Влияние законодательной ветви власти на деятельность антимонопольного органа было достаточно ограниченным, однако проведенное повышение статуса сделало его более заметным в структуре Правительства.
Введение МАП России в структуру Правительства в действительности ставило Министерство в равное положение с другими органами власти, против которых ему, в некоторых случаях, приходилось применять закон, и чьи позиции по ряду вопросов, касающихся конкуренции, вполне могли оказаться совершенно противоположными позициям МАП России. В первое десятилетие экономических реформ российского государства ГКАП России и МАП России играли важную роль в выявлении и устранении крупных пробелов в юридических и организационных основах регулирования деятельности компаний на рынке. Результатом деятельности антимонопольного органа стало существенное сокращение барьеров для свободного движения товаров и услуг внутри страны. Они сыграли ведущую роль в создании законодательных основ защиты прав потребителей, разработке Закона «О рекламе» и выполнении задач, направленных на развитие конкуренции и недопущение дискриминации по отношению к конкурирующим компаниям в вопросах доступа на товарных и финансовых рынках.
Во втором параграфе второй главы выявлены основные механизмы и инструменты регулирования деятельности монопольных компаний. Центральными механизмами государственной антимонопольной политики 1990-х годов стали Реестр объединений и предприятий-монополистов и пришедший ему на смену реестр хозяйствующих субъектов. Они представляли собой средство наблюдения за деятельностью предприятий, занимающих существенную долю рынка, в том числе при осуществлении ими приватизационной и инвестиционной деятельности. В тоже время, нечеткие правила составления реестра предприятий монополистов помешали созданию эффективной системы государственного регулирования. Такой подход смещал акценты в работе ГКАП России с обеспечения конкуренции к регулированию предприятий, которые чаще всего не имели ничего общего с монополиями.
Государственная политика в процессе регулирования «монополистических цен» до середины 1990-х годов, декларируя стремление использовать инструменты, заимствованные из западной практики (максимальный уровень цен, ограничение цен, предельные уровни роста цен, их зависимость от прибыли, установка предельной цены для фирм-продавцов), в реальной действительности обращалась к методам прежней административно-командной системы. К инструментам государственной политики прежнего образца, активно применяющихся до середины 1990-х годов можно отнести: принудительное возобновление традиционных экономических связей и схем распределения продукции, обязательные поставки продукции в государственный резервный фонд по фиксированным ценам, увольнение руководящего звена и форсированная реорганизация предприятий. В сфере контроля над ценами государственные инструменты прямого управления ценообразованием наряду с ограничениями выхода на рынок применялись вплоть до середины 1990-х годов достаточно жестко. Порой они препятствовали развитию конкуренции, а также приводили к ощутимому дефициту необходимых услуг.
ГКАП России не оказывал достаточного противодействия направленным против развития конкуренции шагам местных и региональных властей, которые стремились к монополизации местных рынков, устанавливали барьеры к вхождению на них, ограничивали межрегиональную торговлю. Во второй половине 1990-х годов государственным структурам удалось решить ряд проблем и сформировать более эффективную систему регулирования деятельности монополий. Эта система государственного регулирования основывалась на контроле не всех видов производимой продукции, а только наиболее важных для населения товаров и услуг, хотя и данный подход на практике не всегда оказывался эффективным.
Механизмы контроля естественных монополий в течение 1990-х годов, рассмотренные в третьем параграфе второй главы, находились в состоянии постоянного реформирования, подвергались влиянию различных факторов, включая политическую конъюнктуру и лобби крупных компаний. Все это во многом не позволило сформировать эффективный механизм государственной политики, основанный на достижении баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий.
Регулирование деятельности субъектов естественных монополий в 1990-х годах было малоэффективным. Сложившаяся во второй половине 1990-х годов практика установления тарифов на услуги естественных монополий не имела объективной основы, не обладала четким обоснованием издержек при определении тарифов на услуги естественных монополий из-за недостаточности методической базы. Не была разработана эффективная схема регулирования тарифов, которые формировались, в основном, под влиянием социально-политической конъюнктуры, в частности, выборов Президента РФ и выборов губернаторов в регионах, а также под влиянием заинтересованных групп. В то же время в рассматриваемый период Правительство РФ стремилось решить эту проблему через дополнительные механизмы государственной политики, такие как лицензирование, наделение определенными монопольными правами и т.д.
Третья глава – «Государственная антимонопольная политика в регионе: Краснодарский край (кейс-стади)» - посвящена региональным аспектам антимонопольной политики. В первом параграфе подробно рассмотрены основные направления и особенности государственной антимонопольной политики в Краснодарском крае в 1990-х годах. В исследуемый период Краснодарское антимонопольное управление было главным региональным актором в реализации государственной антимонопольной политики не территории Краснодарского края. Управление успешно справлялось с функциями контроля и содействия развитию конкуренции, несмотря на давление со стороны экономических и властных структур в период процесса приватизации – одной из наиболее сложных реформ в государственной политике демонополизации.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
