28221-1 (741097), страница 2
Текст из файла (страница 2)
В действительности, серьезную проблему представляет собой то, что анализ и интерпретация данных традиционно осуществляются на верхних этажах пирамиды. Внизу же осуществляется только сбор “первичной информации”. Поэтому многие проблемы местного масштаба ускользают от внимания государственных органов, хотя и могут быть отражены в первичных данных. В какой-то мере это является общей проблемой всех вертикальных структур, где бы они ни были организованы. Отчасти же такая ситуация унаследована от прежней системы управления, существовавшей в стране.
Как мы помним, в этой системе практически все решения, в том числе и касавшиеся хозяйственной и общественной жизни, принимались в рамках системы государственного управления, причем преимущественно на верхних уровнях этой системы. Органам нижнего уровня была предоставлена лишь небольшая свобода действий в рамках этих решений. Потребности такой системы в информации для принятия решений и обслуживали существовавшие “информационные пирамиды”. В последние годы центры принятия многих решений в системе государственного управления переместились на региональный и местный уровни. Возникли независимые от сферы государственного управления коммерческий и некоммерческий сектора, “населенные” активно действующими субъектами — компаниями и неправительственными организациями. Тем не менее, ведомства, занимающиеся сбором информации, как правило, сохраняют прежние принципы организации своей работы.
Еще одной проблемой для государственных организаций является сложность межведомственного взаимодействия. Характерной чертой “государственной” информации является затрудненность информационного обмена “по горизонтали”: если “вертикальный” обмен информацией внутри одного ведомства более или менее отрегулирован (в первую очередь, должностными инструкциями), то циркуляция информации между различными ведомствами затруднена межведомственными барьерами. В некоторых ситуациях, несмотря на очевидную обязанность ведомств бесплатно предоставлять информацию другим государственным органам, этого не происходит. Известны случаи, когда подразделения одного ведомства отказывались бесплатно предоставлять информацию, необходимую учреждению другой ведомственной системы.
Менее яркую, но более глубокую сторону этой проблемы представляет собой несовместимость методик получения, обработки и хранения данных, которые затрудняют совместное использование информации различных ведомств даже внутри только системы государственного управления. Заметим, что эта проблема осознается самими государственными органами, предпринимаются попытки ее решения как на региональном, так и на федеральном уровне. Наиболее значительной попыткой явилось принятие в 1993 г. решения о создании Единой государственной системы экологического мониторинга (ЕГСЭМ). Эта система призвана обеспечить согласование ведомственных программ мониторинга, методическую совместимость, единые подходы к хранению данных и т.п. Подробнее о ЕГСЭМ сказано в приложении 2. В настоящее время работы по созданию ЕГСЭМ находятся на этапе осуществления пилотных проектов регионального масштаба. Межведомственный обмен информацией происходит, например, при подготовке федерального или регионального доклада о состоянии окружающей среды, но этот обмен носит ограниченный характер. Дополнительные трудности создают постоянные слияния и разделения ведомств, ответственных за сбор информации о состоянии окружающей среды. Отметим еще, что положение дел, при котором сбор и накопление экологической информации не сосредоточены в рамках одного ведомства, не следует рассматривать как источник проблем. Экологическая информация необходима в связи с задачами различных ведомств, ее сбор и обработка осуществляются исходя из этих задач. Реальную проблему представляет несогласованность программ, несовместимость методик и взаимная недоступность информации.
Наконец, проблемой, которая, пожалуй, наиболее актуальна с точки зрения общественных организаций, является то, что деятельность государственных органов, занимающихся сбором и накоплением информации, как правило, не нацелена на предоставление информации субъектам, находящимся вне системы государственного управления. Речь здесь идет не только и не столько о трудностях доступа к первичной информации, которая во многих случаях все-таки может быть получена ценой определенных усилий. Как правило, государственные органы редко занимаются подготовкой различных информационных материалов, которые отвечали бы целям и потребностям граждан, различных групп и организаций, были бы доступны восприятию не только специалистов, но и широкой общественности. Практически не предпринимаются усилия по созданию инфраструктуры доступа к информации (см. следующий раздел). Хотя обеспечение общественности информацией является обязанностью ряда государственных органов, эта задача, как правило, не рассматривается ими как приоритетная.
Отметим, что описанная проблема касается не только граждан и общественных организаций. Со сходными проблемами сталкиваются, например, многие проектные институты при попытке получить информацию о состоянии окружающей среды, необходимую для проектных работ.
Политика в области информации
Итак, “государственная” экологическая информация накапливается, прежде всего, в рамках разделенных вертикальных структур — министерств и ведомств — и является по сути ведомственной.
Проявлением этого является и то, что государственные организации крайне медленно приходят к осознанию необходимости формулирования своей политики в области экологической информации. Под политикой мы подразумеваем ограниченный1 набор приоритетных целей и систему подходов к их достижению. Принципиальным свойством политики является и то, что она должна быть сформулирована в явном виде.
Например, в Государственном докладе “О состоянии окружающей природной среды в РФ в 1996 г.”, упоминается “государственная политика в области информационного обеспечения природоохранной деятельности” [7]. Сами принципы этой политики в документе не сформулированы. Но из текста ясно, что речь идет, прежде всего, о создании различных внутриведомственных и, в некоторой степени, межведомственных информационных и коммуникационных систем. Таким образом, информационная политика в таком понимании не выходит за рамки обслуживания работы органов государственного управления. Вопросы предоставления информации широкой общественности также затронуты в докладе, но отдельно от “серьезной” информационной работы, в разделе “Экологическое образование, просвещение и воспитание”. Рассмотрение этой темы ограничено перечнем разного рода мероприятий, без формулировки каких-либо принципов.
В то же время, во многих странах предоставление информации для “внешнего” пользователя рассматривается как основное содержание государственной политики в области экологической информации. Для прояснения последнего тезиса приведем некоторые примеры.
В Нидерландах публикуется издание “Политика Нидерландов в области экологической информации” [8], в котором подробно рассматриваются цели и задачи распространения экологической информации государственными агентствами. В качестве адресата информации рассматривается широкая общественность, а также ряд целевых групп, прежде всего, связанных с определенными отраслями промышленности, от которых можно ожидать конкретных мер по уменьшению воздействия на окружающую среду. Намечена структура информационно-просветительских кампаний, проводимых государством, их основные темы. Определены целевые группы, типы информации и механизмы ее распространения.
Документ “Политика Нидерландов…” посвящен, главным образом, активному распространению информации государственными органами. Не менее важную роль играет и инфраструктура доступа к информации, позволяющая гражданам или организациям получать интересующую их информацию. Естественно, такая инфраструктура также может формироваться с учетом приоритетов информационной политики.
Американское агентство по окружающей среде (EPA или US Environmental Protection Agency) выпускает брошюру под названием “Менеджмент экологической информации” [9], содержащую сведения об основных направлениях работы Агентства, о его миссии в отношении охраны окружающей среды и о том, как и в каких источниках, выпускаемых EPA, можно найти экологическую информацию.
Периодически выпускаемое издание Access EPA (Доступ к ресурсам EPA) [10] призвано служить каталогом информационных ресурсов этого ведомства. Объемистая книга (более 400 стр.) предназначена для граждан и общественных организаций, представителей научного и делового сообществ, органов власти различного уровня. Во введении кратко объяснена организационная структура EPA, описаны сферы ответственности различных подразделений, как территориальных, так и специализированных. Для каждого ресурса приведены цель создания, краткая характеристика, порядок использования или заказа, контактная информация. В книге описаны публикации EPA (основные издания и каталоги, содержащие информацию о прочих публикациях). Перечислены библиотеки EPA, а также большое количество специализированных информационных и консультационных центров, причем предоставление информации широкой общественности входит в круг задач большинства из них. Интересны центры, обеспечивающие сбор, хранение и предоставление пользователям всей совокупности нормативных документов — законов, разного рода подзаконных актов, официальных стандартов и методик, судебных решений, — связанных с определенной проблемой, например, с качеством воды. Среди электронных источников перечислены базы данных, расчетные модели, собрания документов, распространяемые на дисках CD-ROM. Большинство из них доступно бесплатно или за небольшую плату. Естественно, описаны и ресурсы EPA в Интернете. Как утверждают составители книги, ее первые издания “фактически установили стандарт для информационных путеводителей, издаваемых федеральными ведомствами”. Расширенная версия Access EPA доступна через Интернет.
В России некоторое время назад начало подобной работы было положено Российским экологическим федеральным информационным агентством (РЭФИА). Среди наметившихся направлений его деятельности стоит отметить подготовку каталогов источников экологической информации (видеоматериалы, периодические издания) [11, 12], публикацию информационно-просветительских брошюр, адресованных широкой общественности и посвященных актуальным экологическим проблемам (экологическая безопасность в городе, твердые бытовые отходы) [13, 14]. К сожалению, в настоящее время агентство прекратило свою работу. В любом случае, авторам неизвестны прецеденты выпусков программных изданий, подобных “Менеджменту экологической информации”, органами государственного управления Российской Федерации. Политика государства в области экологической информации не формулируется и другими способами.
>Общественные организации как источник информации
Теперь попытаемся наметить основные черты информации “общественной”, которая является результатом работы общественных организаций. Одна из задач нашего рассмотрения — обнаружить моменты, в которых подходы государственных и общественных организаций могут дополнять друг друга. Отметим еще, что речь пойдет не о непременных чертах любой общественной организации, а о потенциале, который может быть реализован при правильном подходе к информационной работе.
Прежде всего, общественные организации в своей деятельности исходят из приоритетов, определяемых ими самими, а не из функций или обязанностей, установленных извне. Поэтому в центре их внимания часто оказываются конкретные экологические проблемы, причем, как правило, проблемы актуальные, представляющие больший или меньший общественный интерес. Весьма вероятно, не только для представителей общественного движения, но и для всех, кто проявляет интерес к данной проблеме, материалы общественной организации окажутся ценным источником информации. Свою роль здесь может сыграть комплексный подход к проблеме, не ограниченный ведомственными инструкциями, жестко определяющими “сферу компетенции” той или иной государственной организации. Информационные ресурсы, создаваемые общественными организациями в ответ на существующие потребности граждан или общественного движения, также нередко оказываются ценными и для других групп пользователей.
Так, сборник нормативных актов, относящихся к охране окружающей среды [15], выпущенный организацией “Экоюрис” в начале 90-х годов, был одним из первых подобных сборников в России. Созданный с конкретной и актуальной целью — облегчить гражданам и общественному движению защиту своих экологических прав, сборник был востребован не только общественным движением. В частности, он пользовался большой популярностью среди представителей территориальных комитетов по охране окружающей среды. Показательно, что они не могли (по крайней мере, в тот момент) получить подобный материал по каналам своего ведомства.
Открытая экологическая библиотека “Эколайн”, созданная для “информационной поддержки” общественного экологического движения, активно используется и представителями других социальных и профессиональных групп. Ресурсами библиотеки нередко пользуются научные работники, представители государственных природоохранных органов, студенты.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
