121099 (715844), страница 2
Текст из файла (страница 2)
Важно подчеркнуть, что выделение конституционных институтов не означает, что они в полной мере регулируются только конституционными нормами. Последние могут регулировать определенные группы общественных отношений данного вида, их наиболее существенные стороны или элементы. Остальное относится к сфере регулирования обычного законодательства. Появление в Российской Федерации конституционных законов требует дополнительной дифференциации норм, принадлежащих отдельным конституционным институтам.
Своеобразием отличаются и сами конституционные нормы. Приоритет здесь отдается учредительным нормам, нормам-целям, нормам-принципам, нормам-дефинициям. Общерегулирующие нормы также используются в конституциях, хотя их удельный вес невелик. Важно, однако, чтобы они не сковывали возможностей законодательного развития конституционных положений, оставляли простор для конкретизации и детализации этих положений в отраслевом законодательстве.
Сказанное не означает умаления значения конституционных норм прямого действия. Большинство их может применяться непосредственно. Другие обязывают законодателя издать акт, устанавливающий порядок их применения, о чем будет сказано ниже.
Важной представляется и структура Конституции. Как правило, если речь идет об основном законе как кодифицированном акте, охватывающем все нормы высшей юридической силы, то она имеет стандартную структуру. Она включает преамбулу, основную часть и заключительные или переходные положения.
В преамбуле Конституции Российской Федерации излагаются ее цели, исторические условия ее появления, руководящие начала государственной политики. Преамбула имеет бесспорное значение для толкования и применения остальных положений Конституции.
В основную часть Конституции входят главы об основах конституционного строя, о правах и свободах человека и гражданина, о федеративном устройстве России, о системе государственных органов - о Президенте Российской Федерации, о Федеральном Собрании, о Правительстве, о судебной власти. Отдельная глава посвящена местному самоуправлению. Содержание этих глав как бы раскрывается, конкретизируется в законах и иных нормативных актах, что дает повод говорить о своего рода сквозных предметах регулирования.
В основной части содержатся правила внесения конституционных поправок и пересмотра Конституции. Заключительные положения содержат порядок вступления Конституции в силу и прекращения действия прежней Конституции. Переходные положения определяют сроки вступления в действие отдельных конституционных норм, порядок и сроки замены действовавших конституционных институтов и органов новыми.
Нередко в переходных положениях устанавливаются сроки приведения законодательства в соответствие с Конституцией. Конституция Российской Федерации установила, например, порядок и правовые основания осуществления правосудия до принятия новых федеральных законов, предусмотренных в соответствующих статьях Конституции.
Разделение текста Конституции на главы ( а их - девять) сопровождается также делением его на статьи, которых насчитывается 137. Если главы посвящены, как правило, крупным конституционным институтам, о которых говорилось выше, то статьи выступают носителем структурной “оболочки” собственно конституционных норм как правил поведения. Но и здесь нужно умело выделять, понимать и правильно применять нормы, поскольку перечень статей и норм не совпадает. В одних случаях статья содержит одну норму (например, ст.116 о сложении Правительством полномочий перед вновь избранным Президентом), в других - в статье могут заключаться несколько норм (например, ст. 104 о стадиях законодательного процесса), в третьих - в одной статье может содержаться несколько поднорм с одним субъектом права (например, ст.84 о шести полномочиях Президента Российской Федерации).
Для главы 1 “Основы конституционного строя” характерно закрепление принципов государственной и общественной жизни: человек, его права и свободы как высшая ценность, народовластие, федеративное устройство, цели экономической и социальной политики, разделение функций и органов законодательной, исполнительной и судебной властей, самостоятельность местного самоуправления, идеологическое многообразие, верховенство закона. Содержащиеся в ней статьи с наибольшей нормативной концентрацией служат как бы общей частью для остальных глав и статей Конституции. Не случайно ч. 2 ст. 16 гласит: “Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам строя Российской Федерации”.
Все это предъявляет серьезные требования к выбору конституционных норм, их толкованию и установлению связей между нормами. Иначе ошибки в процессе реализации конституционных положений неизбежны.
Хочется дать читателю еще один совет, а именно: внимательно анализировать и оценивать нормативные понятия и термины, содержащиеся в тексте Конституции. Они служат средством унификации и связи различных норм, однозначного их толкования и применения. Так, в Конституции есть понятия “власть” (ч. 2 ст. 3), “государственная власть” (ст. ст.10, 11), “органы государственной власти” (ч. 3 ст. 11, ч. 1 ст. 77), “исполнительная власть” (ст. 110), “органы исполнительной власти” (ч. 2 ст. 85), “судебная власть” (ч. 2 ст. 118). И каждое из них имеет свое содержание, объем, точно соответствующие реальной дифференциации государственных органов.
Понятие “конституционный строй” мы раскрыли выше. А, например, в Конституции Кыргызской Республики объем данного понятия раскрывается в других понятиях: “общие принципы” и “устройство и деятельность государства”. В любом случае конституционные понятия, термины призваны служить базовому понятийному единству в правовой системе, законодательстве, иначе неизбежны концептуальные и юридические противоречия в отраслях законодательства, между законами и подзаконными актами.
Таковы основные характеристики Конституции, позволяющие правильно понять ее содержание и соотношение с законами и иными актами.
2. Верховенство Конституции
Рассмотрение вопроса начнем с выяснения природы верховенства Конституции. В отношении всех остальных правовых актов в данной национальной системе права верховенство Конституции является общепризнанным постулатом. Однако попытки реализовать этот принцип далеко не всегда оказывается удачным, особенно в нашей стране, как, впрочем, и в других странах, переживших или еще переживающих период господства тоталитаризма или даже обычный авторитарный политический режим.
Правоприменители, воспитанные в условиях авторитаризма, “приучены” рассматривать Конституцию как нечто далекое от их повседневной деятельности, как политическую декларацию, не имеющую для них практического значения. Нормативное значение для практиков имеет прежде всего акт непосредственно вышестоящего субъекта управления, а из общенормативных источников - акт своего ведомства. В лучшем
случае они соизмеряют свои действия с текущим законом, содержащим конкретные нормы. Это, к сожалению, относится и к судьям, в том числе судьям высшего ранга, и к руководителям исполнительных органов.
Переход к демократии с необходимостью требует изменения такой психологии правоприменителя. Он должен научиться в принципе сверять все свои действия с высшим законом страны - Конституцией. Ведь в противном случае нельзя обеспечить ее верховенство, а следовательно, она не будет реализовываться и демократический режим не сможет утвердиться.
Конституция выделяется среди законов и иных правовых актов высокой значимостью регулируемых ею общественных отношений. Она как бы учреждает основные институты государства, статус гражданина и тем самым влияет на содержание всей правотворческой деятельности. Конституционные нормы становятся своего рода импульсом для создания иных актов и норм, влияя на их темы, содержание, методы регулирования.
Конечно, далеко не каждый чиновник публичной администрации (государственной и самоуправленческой) в состоянии определить, имеет ли место расхождение того или иного акта вышестоящего органа или должностного лица с Конституцией. Естественно, что он должен действовать исходя из презумпции отсутствия такого рода расхождений, кроме случаев, когда расхождение очевидно.
Что же касается судей, то их профессиональная задача требует от них умения распознавать случаи, когда соответствие применяемого или оспариваемого акта Конституции по крайней мере сомнительно. Конечно, интересы стабильности правопорядка требуют, чтобы окончательное решение о конституционности акта выносилось одним из высших судов государства, однако возникать такой вопрос должен уже при первоначальном рассмотрении дел. Новая Конституция России исходит из того, что при наличии сомнения в конституционности подлежащего применению закона судья должен приостановить судопроизводство и обратиться с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации.
Что же такое верховенство Конституции? Оно означает, что любой правовой акт, любое действие (равно как и, впрочем, бездействие) органа публичной власти или его должностного лица должны соответствовать Конституции. Соответствие Конституции - это не воспроизведение ее, как иногда понимается, это не только ее соблюдение или исполнение, а по крайней мере, непротиворечие ей. Акт или действие соответствуют Конституции, если вытекают из ее предписаний либо осуществлены в сфере, которая ею ни прямо, ни косвенно не регулируется. Последнее, впрочем, обычно относится только к закону, реже - к актам главы государства или к правительственным актам. Ведь такого рода акты, как правило, носят подзаконный характер. Ы дальнейшем мы о действиях (бездействии) упоминать не будем, ибо главное, когда речь идет о верховенстве Конституции, - это ее соотношение с другими актами, а не общий режим конституционности, опирающийся на такое верховенство.
Верховенство Конституции обусловливается необходимостью обеспечить целостность и непротиворечивость всей огромной системы правовых актов, прежде всего тех, которые содержат правовые нормы с неопределенным сроком действия. Только так могут быть достигнуты основные цели любой конституции - гарантировать права человека, поставив пределы публичной власти, и обеспечить демократическое и рациональное устройство этой власти, ее демократическое функционирование.
Не случайно Конституция России прямо установила в ч. 2 ст. 4, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Правда, смысл данной нормы - в обеспечении верховенства не только федеральной Конституции, но вообще всего федерального права над правом субъектов Федерации. Однако то, что она обосновывает, в частности верховенство Конституции России, бесспорно. Характерно, что этим Конституция не ограничилась. В той же главе 1 “Основы конституционного строя”, представляющей собой как бы конституцию в конституции, ибо никакие другие положения Конституции ей не могут противоречить (ч. 2 ст. 16), в ч. 1 ст. 15 сказано: “Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации”.
Нельзя при этом не отметить, что конституции демократических государств такого рода норм обычно не содержат, ибо за двести лет развития конституционного строя их население воспринимает эти принципы как нечто само собой разумеющееся, не требующее включения в Конституцию
Хотя принцип верховенства Конституции должен служить одним из ведущих принципов всей публично-властной деятельности наделенных соответствующими полномочиями органов и должностных лиц, на практике это не всегда делается. А следовательно, нужны определенные институциональные гарантии, из которых главная - конституционный контроль (надзор).
Родиной его принято считать США, где данная функция возложена на суды общей юрисдикции. В странах континентальной Европы для осуществления конституционного контроля создаются обычно специализированные органы, именуемые преимущественно конституционными судами. По этому пути пошло и российское конституционное законодательство.
В декабре 1990 г. в действующую тогда Конституцию РСФСР 1978 года была включена новая редакция ст. 119, предусмотревшая в системе государственных органов Конституционный Суд, порядок избрания и деятельности которого должен был устанавливаться законом, подлежащим утверждению Съездом народных депутатов. Весной 1991 года Верховный Совет РСФСР принял, а летом Съезд народных депутатов РСФСР утвердил с изменениями Закон о Конституционном Суде РСФСР, после чего осенью был сформирован и начал действовать сам Суд. Весной 1992 года в Конституцию была включена ст. 165, которая определила компетенцию Конституционного Суда и расширила ее по сравнению с регулированием, содержавшимся в Законе о Конституционном Суде. Однако упомянутый Закон так и не был приведен в соответствие с новыми конституционными положениями. Конституционному Суду пришлось применять их непосредственно, пользуясь аналогией и вырабатывая в необходимых случаях специальные решения.
Новая Конституция Российской Федерации несколько изменила компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации и предусмотрела, что полномочия, порядок образования и деятельности Конституционности Суда устанавливаются федеральным законом (ч. 3 ст. 128).
Большинство полномочий Конституционного Суда, перечисленных в ст. 125 Конституции Российской Федерации, направлено как раз на обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации в системе действующих в стране правовых актов.
Так, согласно ч. 2 этой статьи, Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации:
а) федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;
б) конституции республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, изданных по вопросам федерального и совместного (Федерации и ее субъектов) ведения;
в) договоров между органами государственной власти субъектов Федерации, а также договоров между последними (далее вместе - внутрифедеративные договоры);
г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.
Разрешение споров между государственными органами о компетенции, возложенное на Конституционный Суд ч. 3 ст.125, также может иметь место лишь на основе Конституции РФ, призвано утвердить ее верховенство над решениями соответствующих государственных органов.
То же можно сказать и о проверке конституционности законов, примененных или подлежащих применению в конкретных делах, проводимой Конституционным Судом по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан или по запросам судов в соответствии с ч. 4 указанной статьи.
Согласно ч. 6 рассматриваемой статьи неконституционные акты или их отдельные положения утрачивают силу, а международные договоры в случае несоответствия Конституции не подлежат введению в действие и применению.
Правда, при рассмотрении дел в соответствии с ч. 2 ст. 125 Конституции Конституционному Суду всегда придется предварительно устанавливать, является ли оспариваемый акт (за исключением закона) нормативным, а установить это порой достаточно сложно. Конституционность же действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц Конституционным Судом теперь в отличие от прежнего конституционного регулирования проверяться не будет. Эта задача, очевидно, ложиться на суды общей юрисдикции: согласно ч. 2 ст. 46 Конституции, “решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд”, что, естественно, относится и к решениям и действиям (бездействию), нарушающим Конституцию и ее верховенство.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
