Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 4)

Сегодня ничто не мешает федеральному зако­нодателю осуществлять "исчерпывающее" нормативное регулирование по вопросам совместного

ведения Федерации и ее субъектов. А отдель­ные субъекты, которых не устраивает федеральное законодательство в данной области, в индивидуальном порядке добиваются "исключительных" полномочий, используя договорный ме­ханизм, что противоречит ст. 136 Конституции РФ.

На современном этапе, когда сформированы органы государственной власти субъектов Феде­рации, их законодательная деятельность по во­просам, относящимся к предмету совместного ве­дения с Федерацией, более целенаправленна, кон­кретна и опережает законодательство центра. Это объясняется тем, что пробелы законодательства в регионах ощущаются острее, они более су­щественно сказываются на деятельности пред­ставительных и исполнительных органов власти, на функционировании предприятий различных форм собственности, на степени пополнения и ис­полнения регионального бюджета, на взаимодей­ствии центра и регионов. Все это заставляет субъекты принимать законодательные акты, уст­раняющие пробелы в вопросах, отнесенных к предмету совместного ведения с Федерацией. В отдельных случаях они выходят за пределы ус­тановленной компетенции.

На практике встречаются случаи, когда зако­нодательные акты регионов, регулирующие оп­ределенные правоотношения и применяемые в течение значительного времени, перестают реа­лизовываться, так как противоречат вновь при­нятому федеральному закону, который иначе рег­ламентирует одноименный вопрос, относящийся к предмету совместного ведения. Это мешает нор­мальному функционированию законодательных органов, влечет не только интеллектуальные, но и материальные затраты, порождает правовой нигилизм, разрушает сложившиеся правоотно­шения, а в целом отрицательно сказывается на производственно-хозяйственной, социально-эко­номической деятельности Федерации.

Чтобы преодолеть сложившуюся практику, представляется необходимым в специальном фе­деральном законе предусмотреть два положения. Первое: любой договор между Российской Феде­рацией и ее субъектами после его заключения должен представляться на ратификацию в Совет Федерации. Второе: закрепить в императивной форме верховенство федерального закона в слу­чае коллизии между договором и федеральным законом, что исключит какую-либо возможность поставить договор выше закона.

Можно считать незаслуженным забвение в конституционно-правовой практике России при­нятия Основ законодательства. По форме и содержанию Основы законодательства, закреп­ляющие общие принципы и цели правового ре­гулирования, нормы прямого действия и реко­мендательные нормы для субъектов Федерации, в наибольшей мере соответствуют целям конкре­тизации закрепленного в Конституции РФ раз­граничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами.

Наконец, возможно изменить организацион­ную модель регулирования общественных отно­шений в сферах совместного ведения Федерации и ее субъектов. Субъекты должны иметь право не просто участвовать в подготовке федеральных законов по вопросам совместною ведения, но и отстаивать в процессе законотворчества свои интересы. Например, следовало бы предусмотреть обязательное направление Государственной Ду­мой проектов Федеральных законов в сфере сов­местного ведения не просто для сведения органов власти субъектов Федерации, а на заключение, которое не может быть проигнорировано. В ре­зультате неизбежно возникнет механизм рассмотрения законопредложений субъектов Федера­ции, согласования, принятия либо мотивированного их отклонения.¹

В) Конституционно-правовая ответственность

На фоне кризиса, охватившего все стороны государственного ме­ханизма в России, большую акту­альность приобрела проблема точ­ного и безусловного соблюдения Конституции Российской Федера­ции как фундамента правовой си­стемы государства. Как известно, любая норма права почти ничто без принудитель­ного осуществления предписаний, в ней заложенных. Специфика принуж­дения в конституционном праве, в отличие от гражданского или трудового, базируется на том, что основными его адресатами явля­ются властные субъекты — государство, государственные органы, должностные лица, осуществля­ющие публичные, политические функции. Поэтому и возможность принудительной правореализации нормативных предписании упира­ется в разработку особой систе­мы способов (мер) принуждения властных субъектов к исполнению своих обязанностей либо путем возложения определенных обязан­ностей, либо ограничений в основ­ном организационного порядка.

Именно эту задачу и выполняет такая разновидность юридической ответственности, как конституци­онная, то есть ответственность за наиболее существенные наруше­ния норм конституционного пра­ва.

Понятие конституционной ответственности

Проблема существования само­стоятельного вида юридической ответственности лишь сравнитель­но недавно стала предметом изу­чения в науке российского консти­туционного права. Первые специ­альные исследования о правовой природе и особенностях ответ­ственности по конституционному праву относятся к началу 70-х го­дов. Достаточно сказать, что да­же в определении (дефиниции) ответственности за нарушения конституционных норм среди уче­ных нет единства (публично-пра­вовая, конституционная, государ­ственная, уставная). Также не су­ществует какого-либо общеприз­нанного подхода и к содержанию категории конституционно-право­вой ответственности.

Существует две основные концепции конституционно-пра­вовой ответственности.

Сторонники первой понимают под ответственностью обязанность претерпевания различных правоограничений, выступающих послед­ствием правонарушения. Авторы второго подхода к конституционной ответственности представляли ее в виде принудительной реализации санкции правовой нормы как послед­ствия совершенного конституци­онного правонарушения. Различие между этими определениями ответственности фактически сво­дится к отказу от рассмотрения категории ответственности через понятие «обязанность». Основным недостатком обоих направлений является низведение ответственности к негативной оценке со сто­роны государства, выражающей­ся в несении определенных обре­менении виновного в правонару­шении.¹

Понятие консти­туционной ответственности долж­но включать следующие призна­ки:

• государственное и (или) об­щественное осуждение в виде заложенного в норме требования применения или непосредственно­го использования принудительных мер преимущественно организа­ционного характера, реже лич­ного характера, состоящих в ли­шении властных полномочий, ут­рате юридической силы акта, ос­тановке (приостановке) работы государственного органа или пре­кращении деятельности общественного объединения и т. п.;

• совершенное противоправ­ное деяние, то есть конституци­онное правонарушение, с важней­шими его условиями (элемента­ми): объективной противоправно­стью и виной;

• установившаяся между пра­вонарушителем и государством правовая связь в момент соверше­ния противоправного деяния, ха­рактеризующаяся возникновением специального охранительного от­ношения.²

Таким образом, ответственность, с нашей точки зрения, представляет собой правовую связь (состояние), которая возникает вследствие несоблюдения правовой нор­мы между участниками нарушенно­го правоотношения, воплощается в установлении нормативного, об­ращенного к правонарушителю требования подвергнуться госу­дарственному или общественному осуждению (порицанию) и реали­зуется, как правило, в примене­нии государственно-принудитель­ных средств в виде разнообразных ограничений к правонарушителю (лишение права, возложение до­полнительной правовой обязанно­сти или принуждение к исполне­нию неисполненной обязанности) либо в восстановлении нарушен­ных прав пли правопорядка нару­шителем под прямой угрозой ис­пользования государственного принуждения.

Классификация мер ответственности субъектов федерации.

Опираясь на имеющиеся разра­ботки, к числу мер конституци­онно-правовой ответственности субъектов федерации следовало бы отнести:

1. отстранение от должности выс­шего должностного лица — главы исполнительной власти субъекта;

2. роспуск или приостановление деятельности высшего органа за­конодательной власти субъекта;

3. отмена или приостановление действия актов органов власти субъекта органами государствен­ной власти федерации;

4. признание недействительны­ми актов органов власти субъек­тов судами по обращениям орга­нов власти федерации;

5. временное перераспределе­ние предметов ведения и полно­мочий (как правило, конкуриру­ющих) в пользу органов власти федерации;

6. изменение статуса субъекта федерации;

7. назначение специального федерального представителя для управления субъектом («прямое президентское правление»);

8. ввод специальных милицейских или военных подразделений в случаях, определенных федеральным законодательством.

Классифицировать перечислен­ные федеральные санкции (меры ответственности) можно по раз­личным основаниям. Во-первых, в зависимости от применяющих их органов их можно разделить на:

• санкции органов исполнительной власти федерации (отмена или приостановление действия актов);

• санкции судебных органов (призна­ние актов органов власти субъек­тов недействительными) и санкции, налагаемые совместно нескольки­ми федеральными органами (ввод войск, роспуск законодательного органа, отстранение от должнос­ти главы исполнительной власти субъекта).

Во-вторых, систематизация мо­жет основываться на разграниче­нии мер ответственности по пра­вовому результату:

• меры, по которым акты орга­нон власти утрачивают юридичес­кую силу (признание актов недей­ствительными, отмена или приос­тановление их действия вышесто­ящими органами);

• меры, лишающие должнос­тное лицо или орган властных полномочий (отстранение от дол­жности высшего должностного лица, роспуск или приостановле­ние деятельности законодательно­го органа);

• меры, преобразующие право­вой статус субъектов права (при­нятие федерального закона об из­менения статуса субъекта);

• меры по использованию пря­мого принуждения (деятельность армии, милиции и т. п.).

В-третьих, меры ответственно­сти (санкции) можно подразде­лить на окончательные и времен­ные, в зависимости от длитель­ности воздействия. Например, признание недействительным акта всегда имеет окончательный ха­рактер, а ввод воинских подраз­делений в субъект федерации мо­жет применяться только временно.

В-четвертых, меры ответствен­ности можно классифицировать по степени использования госу­дарственного принуждения:

• меры, основанные на сред­ствах косвенного, опосредованно­го правовой процедурой принуж­дения (лишение юридической силы, лишение властных полномочий, возложение обязанностей);

• меры фактического, прямо­го физического принуждения (ис­пользование армии и милиции).

В-пятых, меры ответственности можно разграничить и по исполь­зованию функционального крите­рия: карательные меры, основой которых является назначение на­казания, возложение специаль­ных отрицательных обременений, ставящих органы государственной власти в подчиненное положение к федерации, фактически лишаю­щие их государственного статуса, — ликвидация собственной систе­мы управления субъектом, то есть отстранение от должности высше­го должностного лица и приоста­новление либо роспуск законода­тельного органа, а также назначе­ние федерального представителя для управления субъектом, пере­распределение предметов ведения и полномочий; восстановительные меры, возвращающие статус-кво, существовавший до нарушения правовых установлений, — отме­на или приостановление действия незаконного акта, признание акта недействительным; меры пресече­ния, выражающиеся в основном в использовании средств прямого государственного принуждения, в целях оперативного пресечения правонарушений со стороны орга­нов государственной власти субъек­тов — ввод подразделений мили­ции, армии для подавления мя­тежей, беспорядков, сепаратис­тских выступлений.¹

Проблемы совершенствования законодательства о конституционной ответственности субъектов Российской Федерации.

В литературе на сегодняшний день тема ответственности субъек­тов федеративных отношений — федерации и ее членов — разра­ботана недостаточно. Причем в работах, посвященных проблемам конституционной ответственнос­ти, лишь отрывочно отмечается возможность применения санкций к органам власти субъектов фе­дерации за несоблюдение феде­рального законодательства.

Основной проблемой данного этапа конституционного развития России можно назвать создание четкой системы взаимоотношений федеральных и региональных ор­ганов власти в целях стабильнос­ти федеративной формы устрой­ства государства. В настоящее время федеральные органы влас­ти практически не имеют право­вых способов воздействия на орга­ны власти субъектов Федерации. Тому свидетельство многочислен­ные акты несоответствия консти­туций (уставов), законов и иных нормативных актов субъектов Фе­дерации федеральному законода­тельству, неисполнение решений федеральных судов, присвоение полномочий органов власти Феде­рации, в том числе и по заклю­ченным договорам между Россий­ской Федерацией и отдельными субъектами¹.

В Кон­ституции Российской Федерации закреплены лишь две меры ответ­ственности: приостановление дей­ствия актов органов исполнитель­ной власти субъектов Президен­том России до решения соответствующего суда (ч.2 ст.

85) и при­знание неконституционными пра­вовых актов субъектов Конститу­ционным Судом Российской Феде­рации по запросам федеральных органов (ст. 125). Возникают воп­росы: как быть в том случае, если субъект (его органы власти) отка­зывается выполнить решение Кон­ституционного Суда либо откры­то нарушает федеральные законы? Нужно в числе первых поправок в Конституцию России и Федераль­ный конституционный закон «О Конституционном Суде Россий­ской Федерации» ввести такие ме­ры ответственности субъектов Фе­дерации, как:

• временное отстранение от должности высшего должностно­го лица субъекта (президента, губернатора) в случае нарушения им Конституции и федеральных законов после предварительного уведомления о необходимости привести в соответствие изданные им правовые акты и отказа от выполнения этих требований в срок до трех месяцев указом Пре­зидента России. Окончательное отстранение от должности проис­ходит по итогам рассмотрения дела в Конституционном Суде,

• приостановление деятельно­сти законодательного (представи­тельного) органа власти субъекта и его роспуск в том же порядке, что и при решении вопроса об отстранении от должности высше­го должностного лица субъекта;

• в случае отсутствия высших органов государственной власти субъекта назначение Президентом России временного федерального управления данным субъектом фе­дерации сроком не более чем на год. В случае необходимости про­дления срока согласие должен да­вать Совет Федерации;

• крайней мерой конституцион­ной ответственности является вве­дение в субъект федерации внутренних войск, армии и спецпод­разделений милиции в случае во­оруженных столкновений, угрозы территориальной целостности Российской Федерации, деятель­ности сепаратистских групп. Подоб­ная мера вводится указом Прези­дента, согласованным с Советом Федерации. При неотложной необ­ходимости указ вступает в силу не­медленно с одновременным внесе­нием его на утверждение Совета Федерации.¹

Необходимы ис­следования по разработке новых видов ответственности субъектов Федерации, их органов и долж­ностных лиц. Так, И. А. Умнова предлагает изучить возможность закрепления в Конституции Рос­сии такого вида конституционно-правовой ответственности, как преобразование статуса субъекта Федерации вследствие признания несостоятельности территории в том статусе, который ей предос­тавлен. В результате применения такой меры субъект либо будет присоединен к другому субъекту Федерации в качестве админист­ративно-территориального образо­вания, либо на его основе будет образована федеральная террито­рия¹.

В такой ситуации требуется вве­дение в перечень мер конституци­онной ответственности комплексной меры правового воздействия о при­знании системы государственной власти субъекта антиконституци­онной.

В виде последствий ее исполь­зования будет автоматически выс­тупать применение сразу целого комплекса мер — смещение главы исполнительной власти, роспуск законодательного органа, приос­тановление действия конституции (устава) субъекта, введение пря­мого федерального управления, перераспределение совместных предметов ведения и полномочии в пользу Федерации и др.

Характеристики

Список файлов реферата