036-0010 (708367), страница 7
Текст из файла (страница 7)
В Польше, как и в других странах Центральной и Восточной Европы, создаются новые для этих стран организационные формы социальной защиты тех групп населения, которые больше всего пострадали от рыночных преобразований - организации социальной помощи. Возникновение рынка труда в условиях глубокого спада производства, либерализации экономики и начала процессов структурной перестройки породило быстрое нарастание массовой безработицы, что стало причиной динамичного развития инфраструктуры рынка труда и, прежде всего, бюро по трудоустройству, выполняющих сегодня административно-социальные функции по отношению к безработным. В Польше, как и в других странах Восточной и Центральной Европы, возрастают трудности бюджетного финансирования расходов на социальные нужды. Процессы трансформации, протекающие в условиях экономического кризиса, сопровождаются кризисом публичных финансов, частично связанным с изменением источников бюджетных поступлений.
В последние годы в Польше предпринимались многочисленные попытки разработки концепции реформы господствовавшей более сорока лет государственной монополии в сфере здравоохранения. Все они пока не увенчались успехом. Среди причин слабой эффективности попыток реформирования системы здравоохранения эксперты выделяют прежде всего отсутствие общей концепции стратегических целей реформы, а также единой воли во властных структурах относительно проведения реформы здравоохранения (здравоохранение зачастую используется политиками для политической игры).
Очевидно, что при разработке реформы системы здравоохранения речь может идти о смешанной модели: при заметной роли государства должны развиваться страховые формы в виде самострахования, общественного страхования, взаимного страхования и частного страхования.
В сфере социальной помощи формируется разветвленная сеть учреждений во главе с публичными организациями, осуществляющими помощь и подчиняющимися как органам государственной администрации (воеводские центры), так и органам местного самоуправления (на уровне города, городского района и гмины). Они взаимодействуют с подчиненными им центрами стационарного или полустационарного обслуживания и оказывают соответствующие услуги на дому, используя для этого частные агентства, которые предоставляют сиделок и младший медицинский персонал.
По оценке польских специалистов, развитие сферы социальных услуг в первой половине 90-х гг., несмотря на растущие бюджетные дотации, замедлилось, потому что все больше средств отвлекается на решение проблемы безработицы и проблемы бедности, а на развитие науки, здравоохранения и образования средств, как всегда, не хватает.
Организационная структура социальной защиты
Соотношение финансирования сферы социального обслуживания из государственного бюджета и из местных бюджетов является сегодня одним из важных показателей передачи на места прав и обязанностей по развитию сферы социального обслуживания населения. Хотя расходы местных органов власти на эти цели (за счет собственных средств) не являются преобладающими, тем не менее они составляют уже почти 50% совокупного финансирования сферы культуры, почти 20% - просвещения, воспитания и здравоохранения, почти 22% - сферы социальной опеки. Однако это не отражает реальный финансовый поток, проходящий через органы власти на местах. Так, например, основная часть средств, выделяемых государством на борьбу с безработицей и ее последствиями, проходит через местные органы по трудоустройству, выплачивающие пособия по безработице и осуществляющие профессиональную переподготовку. Вопреки возможностям и провозглашенным намерениям, социальная составляющая расходов государственного бюджета увеличивается. При этом следует отметить, что социальная эффективность этого увеличения относительно невелика, а общественность воспринимает социальные расходы как снижающиеся по сравнению с социалистическим этапом развития.
По новому закону важным направлением деятельности местных органов стала помощь в обеспечении экономической самостоятельности физических лиц (семей). Порядок и принципы ее предоставления определяются особыми распоряжениями министерства труда и социальной политики. Подобная помощь может оказываться в натуральной или в денежной форме. Помощь в натуральной форме состоит в предоставлении оборудования и инструментов, позволяющих организовать собственное рабочее место, в том числе и для инвалидов. Помощь в денежной форме может предоставляться в виде единовременного целевого пособия или беспроцентного займа. Заем может быть полностью или частично списан, если это обеспечит более быстрое достижение целей социальной помощи.
Текущее пособие предоставляется лицам, нетрудоспособным по возрасту или инвалидности, в связи с воспитанием ребенка, нуждающегося в постоянной опеке или уходе, лицам, которые не могут работать из-за инвалидности, полученной до достижения ими 18 лет (независимо от материального положения этого лица). Величина текущего пособия составляет 28% той средней заработной платы, которая является основной для начисления и пересчета пенсий и текущих пособий, а также разницы между доходом на одного члена семьи и минимальной пенсией.
Временное пособие предоставляется лицам (семьям) в том случае, если их доход (или на одного члена семьи) не превышает минимальной пенсии или если их доход и денежные ресурсы, находящиеся в их распоряжении, недостаточны для удовлетворения насущных потребностей, возникающих в связи с длительной болезнью, инвалидностью, невозможностью работать, отсутствием права на получение соответствующего семейного пособия, а также в других обоснованных законом случаях. Органы местной власти определяют срок, на который предоставляется временное пособие, а его размер также составляет 28% от средней заработной платы.
По новому Закону центр тяжести социальной помощи на местах, таким образом, переносится на семью, которая и становится основным и наиболее многочисленным клиентом этой службы.
ГЛАВА 3
ПРИМЕНЕНИЕ МИРОВОГО ОПЫТА В РЕШЕНИИ ПРОБЛЕМ РАЗВИТИЯ ОТРАСЛЕЙ СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ СФЕРЫ В РОССИИ.
Главными особенностями положения дел в отраслях социально-культурной сферы в 1996г. стало ощутимое сокращение их финансирования из федерального бюджета, образование устойчивой задолженности государства по выплате заработной платы, вызванный этим высокий уровень забастовок. Продолжающаяся деградация деятельности государственных и муниципальных систем здравоохранения, образования, культуры вплотную приблизила их к ситуации, когда дальнейшее функционирование всей совокупности социально-культурных учреждений невозможно, и неизбежным становится обвальное приостановление их деятельности.
Финансирование
Расходы из государственного бюджета на здравоохранение, образование, культуру, искусство и средства массовой информации в 1996г. составили в сопоставимом выражении 65% от величины этих ассигнований в 1991г. Сеть государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, образования, культуры за эти годы не уменьшилась, а наоборот возросла за счет передачи в муниципальную собственность ведомственных объектов социальной инфраструктуры. Выделяемых государством средств недостаточно, чтобы обеспечить минимальные потребности государственных и муниципальных социально-культурных учреждений для предоставления гражданам бесплатной медицинской помощи и образования. Главной проблемой для социально-культурной сферы в настоящее время является разрыв между унаследованными от эпохи социализма широкими обязательствами государства перед своими гражданами в области предоставления социальных услуг и реальным объемом их бюджетного финансирования. Сохранение этого разрыва обрекает эту сферу на дальнейшую деградацию.
Утвержденный федеральный бюджет 1996г. предусматривал заметное увеличение доли расходов на отрасли социальной сферы, в том числе на здравоохранение - с 1.3% в 1995г. до 1.7%; на образование - с 3.1% до 3.6%; на культуру, искусство и средства массовой информации - с 1.0% до 1.2%. Но при исполнении бюджета декларируемых сдвигов не произошло. Доля затрат на здравоохранение в расходах федерального бюджета сократилась до 1.2%, на культуру, искусство и средства массовой информации - до 0.5%. Доля расходов на образование увеличилась, но незначительно - с 3.1% до 3.2%.
Проблемы, порожденные сокращением доходной части федерального бюджета, решались за счет урезания расходов на социальные цели. При уменьшении доходной части бюджета на 14% по сравнению с планировавшейся величиной, а расходной - на 18%, исполнение бюджета по расходам на образование составило 74.8%, на здравоохранение - 57.6%. Беспрецедентным оказалось секвестирование расходов на культуру, искусство и средства массовой информации: выделенные средства равнялись 42.0% от запланированной величины. Неравномерность сокращения бюджетных ассигнований отдельным отраслям объясняется различиями в доле затрат, приходящихся на защищенные статьи бюджета в планируемых объемах финансирования, а также разным политическим весом отраслевых групп давления. Таблица 3.7(См. ПРИЛОЖЕНИЕ)
Источник: рассчитано по данным Госкомстата России Таблица 3.8(См. ПРИЛОЖЕНИЕ)
Расходы из федерального бюджета на отрасли социально-культурной сферы составили в 1996г. в сопоставимом выражении 69.2% от ассигнований в 1995г. Особенностью 1996г. стало то, что сокращение финансирования из федерального бюджета было перекрыто увеличением расходов на эти цели в бюджетах субъектов РФ. Доля данных расходов выросла с 37.5% (1995г. ) до 39.9%, а их объем в сопоставимом выражении увеличился за год на 14.5%. В результате расходы консолидированного бюджета на отрасли социально-культурной сферы составили в сопоставимом выражении 111.5% от величины ассигнований в 1995г. Соотношение затрат федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ на отрасли социально-культурной сферы изменилось с 14:86 (1995г. ) до 12:88. Динамика финансирования государством указанных отраслей в 1991-1996 гг. представлена в таблицах 3.7 и 3.8.
Задолженность по заработной плате
В предыдущие годы оплата труда в социально-культурной сфере оставалась на очень низком уровне в сравнении с другими секторами экономики. В 1996г. темпы роста начисленной заработной платы в отраслях социально-культурной сферы были заметно выше, чем средние показатели по всем отраслям: соответственно 1.8 раза и 1.6 раза. Разрыв в уровне оплаты труда немного сократился, но оставался значительным. Так, среднемесячная заработная плата в здравоохранении за январь - ноябрь 1996г. составила по отношению к средней заработной плате в промышленности 65.4%, в образовании - 59.2%, в культуре и искусстве - 54.6%.
Особенностью 1996г. стало существенное расхождение между темпами роста бюджетных ассигнований отраслям социально-культурной сферы и темпами роста начисленной заработной платы ее работникам. Финансирование увеличилось в номинальном выражении лишь в 1.4 раза. Результатом этого расхождения стало формирование задолженности бюджета по выплате заработной платы. Некоторое сокращение размеров задолженности в период президентских выборов не смогло кардинально изменить ситуацию, и к концу года величина бюджетного долга работникам здравоохранения, образования и культуры увеличилась по сравнению с январем более чем в три раза (табл. 3.9). В отличие от производственных отраслей, где в декабре удалось сократить размер задолженности на 0.6% по сравнению с предыдущим месяцем, в отраслях социально-культурной сферы продолжался рост величины долга (в образовании - на 10%, в здравоохранении - на 6%, в сфере культуры - на 5%).Таблица 3.9(См. ПРИЛОЖЕНИЕ)
Забастовочное движение
Наиболее острой реакцией на задолженности по выплате заработной платы стало мощное забастовочное движение работников отраслей социально-культурной сферы, охватившее большую часть регионов России. В первую очередь это относится к сфере образования, где в течение 1996г. число учреждений и организаций, на которых проводились забастовки, составило 7396, а количество участвовавших в них - 251 тыс. чел. (табл.3.10). По оценкам профсоюза работников народного образования Федерации независимых профсоюзов России, в бессрочной забастовке в декабре 1996г. участвовало около 90 тыс. работников образования из 27 регионов РФ, в результате чего более 500 тыс. учащихся не посещали школы.
Изменения в налоговой политике
С конца 1995г. правительство пытается проводить политику сокращения налоговых льгот. В применении к организациям социально-культурной сферы это выражается в отмене ряда льгот по налогообложению осуществляемой ими предпринимательской деятельности. Интересен тот избирательный подход, который был применен при сокращении льгот. Отчетливо прослеживается принцип: чем лучше сорганизованы группы специальных интересов для осуществления коллективных действий, тем больше льгот для них сохранено.
В 1993-1995гг. государственные и муниципальные библиотеки, музеи, филармонические коллективы, театры были освобождены от налога на прибыль. С января 1996г. действие этой льготы ограничено только прибылью, полученной от основной деятельности данных учреждений, причем из их числа исключены негосударственные организации. Ранее не облагалась налогом прибыль, направляемая предприятиями, принадлежащими благотворительным фондам и творческим союзам, на содержание этих организаций. С 1996г. данная льгота отменена для благотворительных фондов и сохранена для творческих союзов.
Принятые решения еще более ухудшили экономические условия деятельности учреждений культуры и благотворительных организаций, для которых доходы от предпринимательской деятельности стали важнейшим средством выживания и осуществления своей профильной деятельности. Сокращение налоговых льгот шло в разрез с развитием законодательства о некоммерческих организациях. Принятые в 1995г. Федеральные Законы О благотворительной деятельности и благотворительных организациях и О некоммерческих организациях создали необходимые правовые условия для того, чтобы некоммерческие и благотворительные организации не могли использоваться как прикрытие для коммерческих структур, утаивающих доходы от налогообложения. Но финансовым и налоговым органам удобнее не прилагать усилия по организации предусмотренного законодательством контроля за работой некоммерческих организаций, а просто лишать их налоговых льгот.
В конце 1996г. Государственная Дума внесла по предложению Правительства новые изменения в налоговое законодательство. Они, в отличие от изменений, произведенных годом раньше, более последовательны, специфицированы (затрагивают не все доходы от предпринимательской деятельности некоммерческих организаций), не носят столь явного дискриминационного характера. Освобождение от налога на добавленную стоимость на товары и услуги, производимые и реализуемые лечебно-производственными мастерскими при психиатрических и психоневрологических учреждениях, а также общественными организациями инвалидов, теперь не распространяется на подакцизные товары, минеральное сырье и полезные ископаемые. Освобождение от налога на прибыль религиозных объединений и общественных организаций инвалидов, а также льготы по налогообложению прибыли принадлежащих или созданных этими организациями предприятий теперь не распространяются на прибыль, полученную от производства и реализации подакцизных товаров, минерального сырья и полезных ископаемых.
Здравоохранение: борьба за продолжение реформы
Лето 1996 года стало урожайным на концепции продолжения реформ в здравоохранении. Но ни правительство, ни Минздрав своей концептуальной позиции не определили. Наиболее заметными действиями правительства в сфере здравоохранения в 1996г. стали преобразование в августе Министерства здравоохранения и медицинской промышленности в Министерство здравоохранения и внесение в октябре в парламент законопроекта об изменениях и дополнениях в Законе О медицинском страховании граждан в Российской Федерации.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
