russian_demos (669860), страница 11
Текст из файла (страница 11)
Не все оказалось четко продумано и закреплено законами и во взаимоотношениях палат как между собою, так и особенно в плане отношений с исторической властью. Сильно сказались здесь традиции, наработанные приемы и формы подготовки и принятия правовых актов, сказалось и наследство законосовещательного Государственного Совета. Но и в сфере своей компетенции Дума была ограничена. Основные законы не подверглись изменениям вплоть до падения монархии. Выше указывалось, что этот вопрос вызвал жаркие споры, но предложение предоставить законодательным палатам право инициативы пересмотра Основных законов не было принято, и оно осталось исключительным правом императора.
Учреждение Государственной думы не предусматривало непосредственное внесение законопроектов императором. Он действовал через министров.
Члены палат в количестве не менее 30 могли вносить «основные положения» предлагаемого законопроекта и объяснительную записку к ним. Эти документы получили, начиная с III Думы, название: «законодательные предположения» (во II Думе они назывались «законодательные заявления», в I Думе — законопроекты). Они обсуждались палатой на предмет желательности, причем, заинтересованные министры уведомлялись о дне этого обсуждения не менее чем за месяц. По Учреждению 1905 г. (в случае несогласия министра с законодательным предположением, но согласия с ним большинства отдела и 2/3 общего собрания Думы) дело через Государственный совет шло к императору, который мог поручить выработку законопроекта на основе предположения тому же министру. По Учреждению 1906 г., в случае признания Думой законодательного предположения желательным, министр разрабатывал на его основе законопроект и вносил его в палату. При отказе министра разработать проект это делалось уже комиссией Думы.
Наказ Государственной думы 1907 г. (это положение было подтверждено в 1909 г.) предоставил ее комиссиям право разрабатывать законопроекты и при согласии министра на его разработку, т. е. параллельно. Правительствующий Сенат признал соответствующий параграф наказа противоречащим закону, однако думские деятели указывали, что при такой трактовке закона право законодательной инициативы Думы превращается в фикцию (министр может согласиться выработать законопроект и не делать этого неопределенное время), что противоречит духу закона. Правительство также возражало против думской практики. Циркуляр Совета министров 1911 г. даже запретил предоставлять комиссиям Думы материалы при параллельной разработке законопроектов. В апреле 1914 г. император утвердил положение Совета министров о единой линии правительства по отношению к параллельной разработке законопроектов. Согласно этому положению, министры при принятии обязательства выработать законопроект должны были указывать срок выработки, при параллельной разработке чиновники ведомств не должны были являться в думские комиссии, а в общем собрании Думы им предписывалось заявлять формальный протест. При разработке комиссиями законопроектов, от выработки которых министры отказались, предписывалось не сообщать комиссиям никаких материалов, а в общем собрании оспаривать проект по существу.
Несмотря на такую позицию правительства, несколько законопроектов, выработанных параллельно думскими комиссиями, было одобрено палатами и утверждено императором. По наказу Думы, в случае признания законодательного предположения желательным и передачи его в комиссию для разработки, все другие проекты по этому вопросу, в том числе правительственные, сдавались в комиссию в качестве материала без обсуждения.
Так практика скорректировала порядок законодательной инициативы Думы, зафиксированный в ее Учреждении. Он стал более продуманным и позволял сочетать реальную законодательную инициативу членов Думы и давал содействие им в этом аппаратов министерств (депутатам самим было бы довольно сложно составлять законопроекты), добывать необходимые материалы. 1-я Государственная дума тем не менее сочла такой порядок законодательной инициативы чересчур стеснительным для себя. Здесь явно сказалась тактика конфронтации «штурма власти». Фракция конституционных демократов внесла законодательное предположение о пересмотре соответствующих статей учреждения Государственной думы. Этот проект Дума рассмотреть не успела, но он применялся на практике и оказался неудачным. Поэтому в думах последующих созывов применялась установленная законом процедура.
Одобренные Государственной думой законопроекты передавались в Государственный совет. Он мог одобрить законопроект, отклонить его или частично согласиться с ним. В последнем случае Совет либо возвращал проект в Думу со своими поправками, либо передавал его в согласительную комиссию, образуемую законодательными палатами на паритетных началах. На практике в подавляющем большинстве случаев применялась вторая процедура, после которой законопроект возвращался в Думу. Если она соглашалась с поправками Совета, законопроект представлялся императору без нового обсуждения в Совете.
Проекты, выработанные министрами по инициативе Государственного совета или его комиссиями, вносились в Совет и после его одобрения поступали в Думу, которая пользовалась теми же правами, что и Совет в отношении законопроектов, одобренных Думой. Следует отметить, что Государственный совет пользовался правом законодательной инициативы крайне редко. По его инициативе возникло лишь 6 проектов.
Выше уже указывалось, что при обсуждении проекта Основных законов ряд высших чиновников предлагал дать Государственному совету право не абсолютного, а лишь отлагательного вето, которое Дума могла преодолеть большинством 2/3 голосов. Противники этой меры возразили, что она уничтожает Государственный совет, и Николай II отклонил это предложение. Одобренные законодательными палатами законы подлежали утверждению императором. Как и в других странах, российский император утверждал практически все одобренные палатами законопроекты, отказав в утверждении за все время действия Основных законов лишь двум (о штатах морского генерального штаба в 1909 г., сочтя, что законопроект вторгается в его прерогативы, и об отмене ограничений в правах для лиц, служивших или лишенных духовного сана в 1911 г.).
Законопроекты, составленные по инициативе законодательных палат и не утвержденные императором, не могли вноситься в ту же сессию. Законопроекты, выработанные по инициативе палат и отклоненные одной из них, могли вноситься в ту же сессию лишь по повелению императора. Наказ Государственной думы запрещал вносить в ту же сессию отклоненные ею законопроекты.
На практике законодательная активность Государственной думы и ее реальное место в законодательном механизме со временем менялись. В Государственную думу первого созыва было внесено 16 правительственных законопроектов и столько же депутатских. Важнейшие законопроекты правительства (о реформе местного суда, усилении судебной ответственности чиновников, расширении крестьянского землевладения и др.) были внесены к концу сессии. Дума, предприняв «штурм власти», подчеркнула свой отказ работать с правительством, оставила его важнейшие проекты без рассмотрения. Обсуждались различные проекты депутатов, но разработка на их основе законопроектов шла вяло из-за отсутствия контактов с правительством, негативно сказались партийные, фракционные споры. Лишь 2 депутатских проекта вышло из комиссий.
За 72 дня своей работы 1 Дума одобрила лишь 2 законопроекта: об отмене смертной казни (депутатский, с нарушением процедуры, он не обсуждался на предмет желательности) и об ассигновании 15 млн руб. на помощь пострадавшим от неурожая (правительственный). Последний проект был внесен в ответ на запрос Думы, однако прошел с большим трудом: многие депутаты считали, что правительству нельзя давать ни копейки. По свидетельству одного из руководителей кадетов Винавера М. М., решили не восстанавливать против себя население и не давать правительству удобного повода для конфликта, но запрашиваемую сумму сократили более чем в 3 раза (с 50 до 15 млн руб.). Вскоре этот проект был одобрен Государственным советом и утвержден императором. Это был исключительный случай, но атмосферу «штурма власти» он не уничтожил, положительным прецедентом не стал. Законопроект об отмене смертной казни не был рассмотрен Государственным советом до роспуска I Думы, после чего был признан верхней палатой отклоненным. Другие проекты не дошли до постатейного рассмотрения.
Законодательная деятельность II Государственной думы также несла следы политической конфронтации с властью. В нее было внесено 287 правительственных законопроектов (в том числе бюджет на 1907 г., законопроекты о реформе местного суда, ответственности чиновников, аграрной реформе и др.). Из них 99 внес министр народного просвещения, 48 — министр внутренних дел, по 32 — главноуправляющий землеустройством и земледелием и министр юстиции, 31 — министр финансов, 16 — министр торговли и промышленности, 11 — военный министр, другие ведомства не были столь активны.
Государственная дума одобрила только 20 (о штате аппарата Думы, об ассигновании средств на помощь пострадавшим от неурожая) и отклонила 6 (об усилении наказаний за антиправительственную деятельность). Остальные законопроекты Дума не рассмотрела, (54 не получили движения после внесения, хотя были внесены в Думу еще 3 марта). Из 20 проектов, одобренных Думой, только 3 получили силу закона (об установлении контингента новобранцев и 2 проекта о помощи пострадавшим от неурожая), остальные не были рассмотрены Государственным советом.
Наиболее важные законопроекты к моменту роспуска Думы обсуждались в ее комиссиях. Законопроект о местном суде дошел до общего собрания и обсуждался им на последних заседаниях, но одобрить его не успели.
Депутатская инициатива эффективностью не отличалась. Иначе и не могло быть в атмосфере «штурма власти». Члены Думы внесли 44 законодательных заявлений (об отмене исключительного положения, смертной казни, введении «четыреххвостки»). До общего собрания Думы дошло лишь два депутатских проекта, а принят им — один (об отмене военно-полевых судов). Причем приняли его с нарушением процедуры и за 3 дня до прекращения действия положения о военно-полевых судах). Законопроект был отклонен Государственным советом. Также с нарушением процедуры принимались и некоторые правительственные проекты.
В Государственную думу третьего созыва министры и главноуправляющие ведомствами, а также Государственный совет внесли 2.567 законопроектов (министры народного просвещения, внутренних дел и военный министр — каждый около 400, на сотню меньше министр торговли и промышленности, министр финансов, министр путей сообщения, главноуправляющий землеустройством и земледелием и министр юстиции, морской министр, каждый внес по 180 — 200 проектов, министр иностранных дел — 40, представитель наместника на Кавказе — 31, председатель Совета министров — 7. Совещание Государственной думы внесло 4 законопроекта. Из общего числа проектов 106 взяты обратно, 79 отклонены Думой (в т. ч. 1 — совещания Думы, а 2346 (95%) были ею одобрены. Остальные не были рассмотрены Думой, среди них были и проекты, внесенные еще в 1907 г.
Из числа одобренных Думой проектов 97% приобрели силу закона, как уже указывалось, 2 были не утверждены императором, а остальные не были одобрены Государственным советом (отклонены, не рассмотрены, переданы в согласительные комиссии, заключения которых не были рассмотрены одной из палат).
Депутаты внесли в Думу 205 законодательных предложений, из них 81 было признано желательным, 90 не рассмотрено Думой (в том числе 6 не получили движения после внесения). Среди не рассмотренных были предложения, внесенные еще в 1908 г. Только 36 законопроектов, выработанных по инициативе Думы, получили силу закона, 8 из них разрабатывались исключительно Думой.
В Государственной думе четвертого созыва положение было похожим. Увеличилось количество вносимых законодательных предположений, однако законопроекты, созданные на их основе, одобрялись Думой столь же редко. В 1 сессию IV Думы в нее внесли 90 законодательных предположений, в том числе о пересмотре правил о рассмотрении бюджета, о реформе Государственного совета, Сената, о пересмотре земского избирательного закона, о реформе прихода православной церкви, о реформах различных учебных заведений и др. Ни один из них за I сессию не был окончательно одобрен Думой.
Всего к 9 декабря 1916 г. в нее было внесено 2625 законопроектов (191 взят обратно), а рассмотрела она лишь 1239.
В Государственной Думе Российской империи законодательную инициативу осуществляло в основном правительство. При рассмотрении взаимоотношений законодательных палат приведенные выше цифры нуждаются в комментариях. Основная масса правительственных законопроектов представляла собой так называемые «закончики» (это название придумал граф Витте). Депутаты называли их «вермишельными». Они касались либо сверхсметных кредитов (60% законопроектов), зачастую на небольшие суммы (т. к, министерства плохо составляли свои бюджеты), либо установления или изменения штатного состава различных государственных учреждений, либо местных и очень частных проблем, либо установления различных земских сборов и повинностей в губерниях без земского самоуправления. Тысячи подобных законов без особых проблем проходили обе палаты, хотя их комиссии вникали в эти проекты и некоторые могли быть изменены или отклонены. Полагаю, что общепринятое негативное отношение к «закончикам» требует коррекции. Дума рублем действенно контролировала изменения штатов, препятствуя разбуханию бюрократии. На этом пути она ставила заслоны и царю, и правительству. Она следила и за введением новых налогов. Рублем учила чиновников составлять бездефицитный бюджет.
Однако нестыковки ветвей власти были весьма ощутимы — среди десятков законопроектов, не одобренных Государственным советом, находилось большинство предложений правительства и Думы, направленных на модернизацию страны. Среди застрявших проектов были: о судебной ответственности чиновников, об условном осуждении, о введении всеобщего начального обучения, о введении самоуправления в различных регионах, о создании волостного земства, о пересмотре сметных правил и др. Из этих важных проектов прошли лишь законы о реформе местного суда (причем последний был значительно изменен Государственным советом в консервативном духе), часть законов о введении социального страхования, а также часть законов о введении самоуправления, улучшении его финансирования. Что касается обсуждения обеими палатами аграрной реформы Столыпина, то бесспорным успехом это дело не назовешь, само же крестьянство высказалось против.
Законодательная власть думской монархии не отличалась особой эффективностью. По признанию П. А. Столыпина, Россия отличалась «гармонически законченной законодательной беспомощностью».
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
