1865-1 (667090), страница 2
Текст из файла (страница 2)
Двухраундовые выборы могут снять некоторые из этих проблем, поскольку предварительный этап показывает экстремистским партиям предел их возможностей, а двум основным кандидатам - в какие альянсы им следует вступать, чтобы одержать победу. Это уменьшает неопределенность и способствует принятию избирателями и кандидатами более разумных решений. На практике система президентского правления способна иногда отчасти воспроизводить ту систему переговоров, в результате которых формируются правительства в парламентских системах. Однако возможность поляризации остается, остаются и проблемы изоляции экстремистских группировок, которые не пользуются поддержкой ни у значительной части простых избирателей, ни у элиты.
Испанский опыт
В качестве иллюстрации наших дальнейших рассуждений стоит обратиться к Испании образца 1977 года - года первых свободных выборов после смерти Франсиско Франко. Тогда парламентские выборы позволили премьер-министру переходного правительства Адольфо Суаресу остаться у власти. Его умеренный Союз демократического центра (СДЦ) стал ведущей партией, собрав 34,9% голосов и получив 167 из 350 мест в парламенте. Социалистическая партия, ведомая Фелипе Гонсалесом, получила 29,4% голосов и 118 мест, Коммунистическая партия - 9,3% голосов и 20 мест, а правая партия "Альянса популар" (Alianza Popular) (АП) во главе с Мануэлем Фрагой - 8,4% голосов и 16 мест.
Эти результаты ясно показывают, что если бы вместо парламентских выборов состоялись президентские, то ни одна из партий не получила бы абсолютного большинства. Кандидаты вынуждены были бы формировать коалиции, чтобы иметь шанс победить в первом или во втором раунде. Однако до проведения самих выборов было совершенно невозможно судить о распределении симпатий избирателей. В обстановке такой неопределенности абсолютно бесперспективно формирование коалиций.
Исходя только из предположения о том, что демократическая оппозиция Франко объединится вокруг одного кандидата, скажем, Фелипе Гонсалеса (на что рассчитывать в ту пору особенно не приходилось), и учитывая предполагаемое влияние коммунистов и 10% голосов избирателей, фактически стоявших за ними, ему никогда не удалось бы в одиночку свободно получить место в парламенте. Избирательная кампания проходила бы под знаком тяготения к Народному фронту, и те четко определенные позиции, которые занимали различные партии, начиная от экстремистов слева и кончая христианскими демократами и умеренными региональными партиями в центре, вполне вероятно оказались бы стертыми во многих округах. Новые трудности возникли бы для правых центристов, поддержавших реформу, в первую очередь "реформу распада", положившую конец авторитарному режиму. Нет никакой уверенности в том, что Адольфо Суарес - при всей огромной популярности - смог бы объединить всех тех, кто занимал позиции справа от Социалистической партии. В тот момент многие христианские демократы, включая баллотировавшихся в 1979 году вместе с Союзом демократического центра (СДЦ), вряд ли оставили бы союзников, которых они приобрели в годы оппозиции Франко; с другой стороны, Суаресу было бы нелегко рассчитывать на поддержку правой партии "Альянса популар", поскольку она как бы представляла франкистский курс. Со своей стороны АП вряд ли поддержала бы такого кандидата, как Суарес, выступившего за легализацию Коммунистической партии.
Если даже исключить возможность того, что кандидатом правых выступит Фрага (который в конечном итоге и стал признанным лидером оппозиции), Суаресу все равно было бы непросто удержаться в течение всей кампании на твердой позиции противника самой идеи продолжения курса Франко. Более того, в 1977 году СДЦ атаковал и правую АП, и социалистов слева. К тому же, учитывая незнание подлинной силы АП, а также связанные с этим опасения и ненависть со стороны левых, многие из них атаковали в первую очередь Фрагу. Это уменьшило поляризацию, особенно между демократами "со стажем", с одной стороны, и новичками в демократической среде (которые составляли значительную силу как в руководстве СДЦ, так и среди рядовых его членов) - с другой.
Кандидат правых и правого центра неизбежно сосредоточил бы свои атакующие действия на критике "опасных" последователей демократического кандидата, в первую очередь коммунистов, а также партий, представляющих баскских и каталонских националистов. В ответ на эти нападки кандидат левых и левых центристов без сомнения нажимал бы на преемственность политики своего оппонента политике Франко и заметное присутствие "нераскаявшихся" франкистов в лагере правых (при явной малочисленности центристских демократов в коалиции правого крыла).
Совершенно очевидно, что в Испании образца 1977 года президентские выборы вызвали бы, таким образом, большую поляризацию сил, чем состоявшиеся выборы в парламент. Представим себе, что Суарес отказывается от достижения понимания с Фрагой и его АП или же Фрага, неправильно расценив шансы АП на возможность стать главным партнером в двухпартийной системе, отказывается от союза с последователями Суареса, - результатом явилось бы скорее всего большинство, полученное кандидатом, стоящим левее и Суареса, и Фраги. Президент, заручившийся поддержкой народа, - пусть даже не имея при этом на своей стороне большинства в законодательном органе, - счел бы себя вправе принять новую конституцию и настаивать на проведении социально-политических преобразований намного более радикальных, чем те, что начал проводить социалист Гонсалес после своей победы в 1982 году. Важно напомнить, что Гонсалес пришел к власти, когда в Испании уже пять лет благополучно существовало демократическое правление после краха на партийном съезде Социалистической партии утопических идей ее левого крыла и успешной кампании по завоеванию голосов центристского большинства испанских избирателей. Испанская политика после Франко несомненно испытала на себе сдерживающее влияние парламентаризма; без него переход к популярному руководству и закрепление демократического правления происходили бы другим, гораздо более жестким способом.
Хотелось в этой связи позволить себе небольшой сдержанный комментарий от первого лица. Я вовсе не считаю, что поляризация общества, часто являющаяся результатом президентских выборов, - неизбежный спутник президентской формы правления. Когда достижение национального консенсуса прочно связано с силами в центре политического спектра и влияние крайних радикалов ограничено, вряд ли у кого-либо из кандидатов возникнет мысль объединиться с экстремистами. Последние станут в одиночку домогаться власти, что в конечном итоге сведется к простым упражнениям в риторике.
Стиль президентской политики
До сих пор мы основное внимание уделяли вопросу о влиянии института президентского правления на процесс выборов. Но тут можно с полным основанием возразить, что выборы - это одно, а период пребывания победившего у власти - совсем другое: разве победив, президент не может поставить себе целью залечить раны, нанесенные в ходе выборной кампании, и восстановить единство нации? Разве он не может предложить своим проигравшим соперникам - а не экстремистам из числа представляющей его коалиции - занять место в составе своей администрации и стать таким образом президентом всего народа? Подобный поворот событий зависит в основном от личности и политического стиля нового президента, но в гораздо меньшей степени от его главных политических противников. До выборов нет гарантий, что новый глава государства будет делать шаги к примирению. Необходимо соизмерять шаги, направленные на примирение с недавними оппонентами, с настроениями экстремистских союзников. Публичный отказ принять пальмовую ветвь мира может привести к ужесточению позиций обеих сторон и в конечном итоге не к уменьшению, а к усилению антагонизма и поляризации.
Ряд наиболее заметных воздействий системы президентского правления на политический курс кроется в самом институте президентства, с которым связаны не только широкие полномочия, заложенные в этой системе власти, но и ограничения, в том числе те, что предполагают необходимость сотрудничества с законодательным органом - весьма важное требование, когда в этом органе большинство составляют противники президентской партии. В первую очередь, однако, следует говорить о временных ограничениях, которые налагает на занимающего этот пост строго определенный срок полномочий, или заданное число сроков избрания.
По самой своей природе власть президента существует как бы в двух измерениях и в определенной мере носит весьма двойственный характер: с одной стороны, президент - глава государства и представитель всего народа; с другой - он выражает вполне определенный политический курс. Если же он стоит во главе многопартийной коалиции, он может быть выразителем определенной позиции в рамках более общего курса, выступая в союзе с представителями победившего на выборах альянса.
Президент может оказаться в затруднении в том, что касается соединения символического аспекта политики (роль, с которой, по Бейджхоту, безупречно справляется английский монарх и которую при республиканских парламентских конституциях успешно исполняли такие президенты, как Сандро Пертини (Sandro Pertini) в Италии и Теодор Гесс (Theodor Heuss) в Западной Германии) с отправлением функций действительного главы исполнительной власти и лидера определенной группировки, борющегося за главенство своей партии и проведение в жизнь ее программы. Не всегда легко быть, скажем, президентом всех чилийцев - и рабочих; трудно быть одновременно элегантным и обходительным хозяином дворца "La Moneda" (официальная резиденция чилийского президента) и оратором, выступающим с демагогическими речами на массовых митингах, организуемых на футбольных стадионах. Многие избиратели и представители ключевых групп элиты считают, что выступление во второй роли будет равнозначно предательству по отношению к роли первой, ибо президент как глава государства должен приподняться над партийными интересами, чтобы являть собой символ нации и олицетворять стабильность правительства.
Президентская система в отличие от конституционной монархии или республики, где есть и премьер-министр, и глава государства, не допускает такой тонкой дифференциаци и двух ролей.
Наиболее тревожным следствием взаимодействия между президентом и его избирателями является возникновение ложных представлений и подмена "народа" в целом группой своих сторонников. При этом есть опасность, что он будет рассматривать свою политику как отражение народной воли, а политику своих оппонентов - как злые козни, направленные на защиту узких интересов. Конечно, подобное отождествление лидера и народа имеет некоторый популистский оттенок и может даже стать источником силы. Вместе с тем это также чревато отказом признать ограничения своего мандата, на который явное большинство, не говоря уже о простом большинстве, может опираться как на демократическую основу проведения в жизнь своей программы. К сожалению, печальную возможность проявления холодного неуважения, игнорирования или открытой вражды со стороны президента по отношению к оппозиции никак нельзя сбрасывать со счетов.
В отличие от находящегося на недосягаемых высотах Олимпа президента премьер-министр обычно является также членом парламента, который, даже сидя в ложе правительства, остается частью более крупного руководящего органа. В определенные моменты он должен встречаться со своими сотоварищами-законодателями на равных условиях, как это делает, например, английский премьер-министр в период традиционной процедуры ответов на вопросы в палате общин. Если он возглавляет коалиционное правительство, правительство меньшинства или его партия имеет лишь минимальный перевес в парламенте, то практически исключено невнимание его к мнению парламента, в то время как президент возглавляет совершенно независимый орган и говорит с членами парламента, выдвигая при этом свои собственные условия. В президентских режимах особенно неопределенным является положение лидеров оппозиции, которые вообще не могут занимать никакие государственные посты и не имеют даже того полуофициального статуса, каким обладают, скажем, лидеры оппозиции в Англии.
Отсутствие при президентских режимах монарха или "президента республики", который символически может действовать как сдерживающий институт власти, лишает эту систему гибкости и всяких средств ограничения власти. Зачастую такая нейтральная фигура может сыграть роль морального балласта в случае кризиса или действовать в качестве сдерживающей силы в отношениях между премьером и его оппонентами, в числе которых могут оказаться не просто политические противники, но и военные лидеры. Парламентский режим имеет спикера или председателя парламента, который способен в определенной мере сдерживать антагонистов в рядах парламентариев, включая самого премьер-министра.
Проблема двойной законности
В силу своего институционного положения президент становится главной фигурой, на которую делают ставку его сторонники. Они склонны преувеличивать его власть и могут быть агрессивны к его противникам.
В парламентских системах министры находятся совсем в ином положении, чем работники кабинетов при президентских режимах. В коалиционных правительствах и в правительствах меньшинства премьер-министры, как правило, держатся на более равной ноге с министрами своего кабинета, чем президент с назначенными им же членами правительства. (Здесь следует, однако, отметить, что определенные тенденции могут иногда привести к образованию институтов типа немецкой "канцлер-демократии", при которой премьер избирает свой кабинет без одобрения парламентом кандидатур отдельных министров.) Парламентские системы, в рамках которых действуют партии с жесткой партийной дисциплиной, а премьер-министр пользуется поддержкой абсолютного большинства парламента, имеют тенденцию перерастать в системы, близкие к президентским режимам. Тенденция к персонализации власти в современной политике, главным образом под влиянием телевидения, способствовала не только росту независимости министров, но и снижению степени коллегиальности и коллективной ответственности кабинетных правительств.
В президентском кабинете значительно меньше вероятность появления сильных, независимо мыслящих членов правительства. Должностные лица президентского кабинета занимают свои посты лишь по прихоти его главы; будучи уволены, они вообще, как правило, исчезают из поля зрения общества. Министры кабинета, возглавляемого премьером, напротив, не являются "креатурами" последнего: обычно они - его коллеги по парламенту и могут, выйдя из состава кабинета, вновь занять там свои места и "беспокоить" своими вопросами премьера на партийных конференциях и в ходе обычной работы парламента столь же свободно, как и все прочие его члены. Более того, президент имеет возможность намного более эффективно защищать членов своего кабинета от критики, в то время как члены кабинета премьера вынуждены регулярно представать перед парламентом, отвечая на различные вопросы, в крайних случаях могут оказаться перед лицом вотума недоверия.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
